I PZP 29/91

Skład orzekającyPrzewodniczący Sędzia SN: K. Kolasiński.Sędziowie SN: J. Skibińska-Adamowicz (spr.), S. Szymańska.przy udziale Prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości - S. Trautsolta.SentencjaSąd Najwyższy - Izba Administracyjna Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie z powództwa Teresy S. przeciwko Wojewodzie Przemyskiemu w Przemyślu o odprawę po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 24 lipca 1991 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 1991 r. sygn. akt IV. Pr. 86/91 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.1.czy art. 57 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) wyłącza stosowanie art. 17 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 z późn. zmian.) w stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania w urzędach wojewódzkich?a w razie odpowiedzi negatywnej,2.czy wynagrodzenie z funduszów Skarbu Państwa przewidziana w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 z późn. zmian.) jest świadczeniem, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 z późn. zmian.)?,a także,3.czy powstanie Urzędu Rejonowego jest przekształceniem organizacyjno-prawnym zakładu pracy - Urzędu Wojewódzkiego - w rozumieniu art. 14 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 z późn. zmianami).postanowił1.podjąć następującą uchwałę: pracownikowi mianowanemu urzędu wojewódzkiego, zwolnionemu w przypadku konieczności zmniejszenia zatrudnienia na zasadach określonych w art. 57 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowych administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) przysługuje również odprawa pieniężna przewidziana w art. 8 w związku z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.).2.odmówić udzielenia odpowiedzi w pozostałym zakresie.Uzasadnienie faktycznePowódka Teresa S. w pozwie z dnia 14 grudnia 1990 r. przeciwko Wojewodzie Przemyskiemu żądała zasądzenia odprawy pieniężnej w związku z rozwiązaniem stosunku pracy, wraz z odsetkami od 1 września 1990 r. oraz "zwiększenia kwoty odprawy pieniężnej o stopień dewaluacji złotówki wobec faktu, że odprawa powinna być wypłacona w dniu 31 sierpnia 1990 r.".Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w P. wyrokiem z dnia i 3 stycznia 1991 r. zasądził od strony pozwanej na rzecz powódki odprawę pieniężną w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia obliczonego według zasad obowiązujących przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy z 60% od 1 września 1990 r. i z 90% od 1 grudnia 1990 r. oraz oddalił powództwo w pozostałej części.Sąd Rejonowy ustalił, że powódka była pracownikiem mianowanym Urzędu Wojewódzkiego w P. W dniu 23 lipca 1990 r. otrzymała wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1902 r. o pracownikach urzędów państwowych oraz art. 57 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Z dniem 1 września 1990 r. powódka podjęła pracę w Urzędzie Rejonowym w P. Rozpoczęcie pracy nastąpiło po uprzednim zwróceniu się powódki oraz Kierownika Urzędu Rejonowego do Wojewody Przemyskiego o wyrażenie zgody na przekazanie powódki w drodze porozumienie między zakładami pracy.Zdaniem Sądu Rejonowego w opisanej sytuacji przysługuje powódce odprawa pieniężna przewidziana art. 8 (w związku z art. 1 ust. 1) ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19), gdyż wyłączenia wynikające z ust. 3 pkt 2 tego przepisu dotyczą między innymi przedsiębiorstw państwowych, nie dotyczą natomiast terenowych organów administracji rządowej. Dlatego też powódka podejmując pracę w innym urzędzie nie straciła uprawnień do spornej odprawy.W rewizji od wymienionego wyroku strona pozwana zarzuciła naruszenie prawa materialnego i podniosła, że ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw operuje pojęciem "zakład pracy" zarówno w art. 1, jak i w art. 8, zatem dotyczy wszystkich jednostek organizacyjnych, które są zakładami pracy w rozumieniu art. 3 k.p. Ponieważ Urząd Rejonowy jako jednostka budżetowa nie powstał z własnych środków, lecz ze środków przyznanych stronie pozwanej, powódka nie ma prawa do odprawy.Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 1991 r. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia na podstawie art. 391 § 1 k.p.c. następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:1."czy art. 57 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) wyłącza stosowanie art. 17 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 4, poz. 19 z 1990 r. ze zm.) w stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania w urzędach wojewódzkich?- a w razie odpowiedzi negatywnej2.czy wynagrodzenie z funduszów Skarbu Państwa przewidziane w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) jest świadczeniem, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.)?- a także3.czy powstanie Urzędu Rejonowego jest przekształceniom organizacyjno-prawnym zakładu pracy - Urzędu Wojewódzkiego - w rozumieniu art. 14 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.)?"Uzasadniając powyższe wątpliwości Sąd Wojewódzki podniósł, że celem odprawy pieniężnej, której powódka żąda, jest "udzielenie osłony socjalnej osobom tracącym pracę w warunkach przekształceń ekonomicznych". Wyłączenia prawa do odprawy dotyczą sytuacji, gdy zwalniany pracownik ma inne źródło utrzymania, bądź gdy z innego tytułu otrzymuje świadczenie pieniężne, bądź wreszcie gdy nie traci miejsca pracy. Dlatego też wynagrodzenie przewidziane w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych wydaje się być świadczeniem, o którym mowa w art. 17 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy (...), chociaż "względy celowościowe i społeczne sprzeciwiają się takiej wykładni".Gdyby odpowiedź na powyższe zagadnienie była twierdząca, powstaje dalsza kwestia, czy art. 14 wymienionej wyżej ustawy dotyczy również wydzielenia z terenowego organu rządowej administracji ogólnej szczebla wojewódzkiego, rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, gdy temu nowemu organowi wydzielono środki budżetowe z budżetu urzędu wojewódzkiego i przekazano nieodpłatnie środki trwałe w postaci urządzeń biurowych.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Powódka była pracownikiem mianowanym Urzędu Wojewódzkiego w Przemyślu. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z dniem 31 sierpnia 1990 r. ze względu na przeprowadzone zmiany organizacyjne (likwidacja dotychczasowych wydziałów i jednostek równorzędnych) i związane z nimi zmniejszenie stanu zatrudnienia.Przytoczenie tych okoliczności faktycznych, a zwłaszcza daty ustania stosunku pracy, jest niezbędne dla ustalenia przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie oraz zakresu odpowiedzi udzielonej na przedstawione przez Sąd Wojewódzki zagadnienia prawne.Od dnia 27 stycznia 1990 r. obowiązuje ustawa z 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19), która w art. 1 określiła warunki przyznania odprawy pieniężnej przewidzianej w art. 8, natomiast w art. 14 zawarła ograniczenia między innymi prawa do odprawy polegające na wyłączeniu stosowania przepisów ustawy do pracowników "przechodzących do zakładu pracy powstałego w wyniku przekształcenia organizacyjno-prawnego dotychczasowego zakładu pracy lub jego części".W dniu 1 sierpnia 1990 r. weszła w życie ustawa z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 290), która wprowadziła zmiany do wskazanej ustawy polegające na skreśleniu dotychczasowego art. 14 i objęcie art. 8 ust. 1 sytuacji, w których mimo rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy z przyczyn wymienionych w art. 1, nie przysługuje mu odprawa pieniężna. Wśród nich wymienia i taką (pkt 2), gdy pracownik do dnia rozwiązania stosunku pracy przyjął propozycję zatrudnienia w zakładzie pracy przejmującym w całości lub w części mienie dotychczas zatrudniającego go zakładu albo w zakładzie pracy powstałym w wyniku takiego przejęcia.Stosunek pracy łączący strony uległ rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 1990 r., a więc w czasie, w którym nie obowiązywał art. 14, lecz obowiązywał już art. 8 ust. 3 w nowym brzmieniu. Tymczasem wątpliwości Sądu Wojewódzkiego wyrażone w końcowej części przedstawionego zagadnienia prawnego są związane z treścią art. 14, zwłaszcza zaś z użytym w tym przepisie pojęciem "przekształcenie organizacyjno-prawne zakładu pracy".Wobec tego zatem, że zagadnienie prawne zostało sformułowane na tle przepisu nie mającego zastosowania w sprawie, a także dlatego, że nie dotyczy sytuacji faktycznej objętej dyspozycją nowej regulacji prawnej, Sąd Najwyższy odmówił udzielenia odpowiedzi na część zagadnienia prawnego oznaczoną jako pytanie 3. W tym zakresie Sąd Wojewódzki, po zastosowaniu właściwych przepisów prawa i dokonaniu niezbędnych ustaleń będzie obowiązany ocenić, czy ze względu na treść art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw, nadaną mu art. 50 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 51, poz. 298) powstały warunki do utraty przez powódkę prawa do odprawy pieniężnej.Przechodząc do istoty zagadnienia prawnego sprowadzającej się do pytania, czy pracownikowi mianowanemu urzędu wojewódzkiego, zwolnionemu w przypadku konieczności zmniejszenia zatrudnienia na zasadach określonych w art. 57 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), przysługuje również odprawa pieniężna przewidziana w art. 8 w związku z art. 1 wymienionej uprzednio ustawy z dnia 28 grudnia 1909 r., należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.Jest niesporne, że powódka została zwolniona z pracy w Urzędzie Wojewódzkim w P. ze względu na ograniczenie zatrudnienia spowodowane likwidacją dotychczasowych wydziałów i jednostek równorzędnych. Uprawnienia pracownika zwolnionego w takiej sytuacji z pracy określa art. 57 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) stanowiąc, że zmniejszenie zatrudniania "następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy o pracownikach urzędów państwowych dotyczących likwidacji urzędu" oraz że osobom zwalnianym z urzędu wojewódzkiego "przysługują również uprawniania przewidziane dla pracowników zwalnianych w związku z likwidacją zakładu pracy".Tak więc wymieniony przepis w odniesieniu do pracownika urzędu wojewódzkiego, z którym stosunek pracy oparty jest na mianowaniu (jak w przypadku powódki), dopuszcza zastosowanie dwóch aktów prawnych: ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214) oraz ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (...) (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.). Tym samym przedmiotem zainteresowania w sprawie jest rodzaj i charakter świadczeń przewidzianych w obydwu tych ustawach oraz wzajemny wpływ prawa do tych świadczeń na siebie.Przepis art. 57 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej nakazując stosowanie "zasad określonych w przepisach ustawy o pracownikach urzędów państwowych dotyczących likwidacji urzędu" do przypadków zmniejszania zatrudnienia w urzędach wojewódzkich w związku z wejściem w życie ustawy, w zakresie uprawnień pracowników mianowanych zwalnianych z pracy odsyła do art. 13 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214).Z art. 13 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy wynika, te rozwiązanie stosunku pracy w drodze wypowiedzenia z pracownikiem mianowanym z powodu likwidacji urzędu lub jego reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem zatrudnienia, może nastąpić wtedy, gdy przeniesienie urzędnika mianowanego, za jego zgodą, do innego urzędu nie jest możliwe. W takiej też sytuacji w okrasie między ustaniem zatrudniania a podjęciem nowej pracy przysługują mu wynagrodzenie z funduszów Skarbu Państwa przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.Tego rodzaju regulacja upoważnia do wniosku, że omawiane świadczenie pieniężne należne pracownikowi jest uzależnione od tego, czy podjął on pracę, czy też nie, a zatem ma ono na calu złagodzenie skutków wynikających z niemożności znalezienia innego zatrudnienia.Świadczenie powyższe przysługuje przy tym pracownikowi niezależnie od długości okresu zatrudnienia, zaś jego rozmiar zależy tylko od wynagrodzenia pracownika i od czasu pozostawania bez pracy w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy licząc od chwili rozwiązania stosunku pracy.W ustawie z dnia 28 stycznia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (...) przepisem dotyczącym uprawnień pracownika mianowanego zwalnianego z pracy jest art. 17.Przepis ten w zdaniu 2 stanowi, że pracownikom mianowanym przysługuje świadczenia przewidziane w art. 8 ustawy w razie rozwiązania stosunku pracy w okolicznościach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli przepisy regulujące ich prawa i obowiązki nie przewiduję takich świadczeń.W art. 8 ust. 1 omawianej ustawy przewidziane są świadczenia w postaci odprawy pieniężnej (będącej przedmiotem żądania w rozpoznawanej sprawie) i dodatku wyrównawczego.Z treści art. 17 zd. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych jednoznacznie wynika, że przepis ten uzależnia prawo pracownika mianowanego do odprawy od tego, czy przepisy regulujące prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania, czyli ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, przewidują "takie" świadczenia, jak odprawa pieniężna.Tym samym konieczne stało się porównanie odprawy przewidzianej w art. 8 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. z wynagrodzeniem, o którym stanowi art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych.Na tle sformułowania art. 8 ust. 1 w brzmieniu nadanemu ustawą z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 298) można stwierdzić, że w zasadzie fakt zwolnienia pracownika z pracy, z przyczyn wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. daje mu prawo do odprawy pieniężnej, bez względu na to, czy pracownik podjął inną pracę, czy też nie. Od reguły tej są wszakże wyjątki wskazane w art. 8 ust. 3, gdy pracownikowi nie przysługuje odprawa pieniężna. Sprowadzają się one do trzech następujących przypadków:1) gdy pracownik jest uprawniony do jednorazowej odprawy pieniężnej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę,2) gdy do dnia rozwiązania stosunku pracy przyjął propozycję zatrudnienia w zakładzie pracy przejmującym w całości lub w części mienie dotychczas zatrudniającego go zakładu albo w zakładzie pracy powstałym w wyniku takiego przejęcia i3) gdy po rozwiązaniu stosunku pracy pracownik rozpoczyna działalność gospodarczą na własny rachunek lub warunkach opisanych w dalszej części art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy.Tak więc poza sytuacjami wymienionymi w art. 8 ust. 3 pkt 2 i 3 okoliczność, iż pracownik podjął inną pracę, jest - w przeciwieństwie do wynagrodzenia z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - bez znaczenia dla powstania prawa do odprawy pieniężnej. Poza tym wysokość odprawy jest ograniczona nie tylko wysokością pobieranego przez pracownika wynagrodzenia, lecz także długością okresu zatrudnienia. Odprawa ta nie ma - również z nazwy - charakteru wynagrodzenia za pracę i przysługuje pracownikowi od zakładu pracy, podczas gdy wynagrodzenie wymienione w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest wypłacane z funduszu Skarbu Państwa.Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że charakter omawianych świadczeń, warunki ich przyznania, a także źródło ich pokrycia są inne, co sprawia, że brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że wynagrodzenie z ustawy z dnia 16 września 1982 r. jest takim świadczeniem, jak odprawa pieniężna, o której stanowi art. 17 w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r.Zastanawiając się nad charakterem prawnym odprawy pieniężnej Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 grudnia 1990 r. w sprawie III PZP. 22/90 wyraził pogląd, że jest ona świadczeniem majątkowym zakładu pracy związanym z pozostawaniem pracownika w stosunku pracy oraz czasem świadczenia pracy i stanowi swoistą rekompensatę za wkład pracy pracownika, co do którego istnieje niemożność dalszego jego zatrudniania.Natomiast w uchwale składu 7 sędziów z dnia 24 maja 1991 r. w sprawie I PZP 1/91 Sąd Najwyższy jednoznacznie wypowiedział się na temat charakteru odprawy pieniężnej i wynagrodzenia należnego w związku z rozwiązaniem umowy o pracę stwierdzając, że "urzędnikowi państwowemu mianowanemu, któremu w związku z rozwiązaniem stosunku pracy przysługuje wynagrodzenie określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214), należy się również odprawa pieniężna przewidziana w art. 8 w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.)".W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że wynagrodzenie i odprawa pieniężna są rodzajowo odmiennymi świadczeniami, mającymi różnorodny charakter prawny i opartymi na innych przesłankach ich przyznania, dlatego też wypłacenie pracownikowi wynagrodzenia nie jest przeszkodą do otrzymania przezeń odprawy pieniężnej.Z tych względów na zagadnienia prawne oznaczone jako pytanie 1 i 2 Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.