III CZP 61/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN S. Rudnicki. Sędziowie SN: S. Dąbrowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, J. Majewska, T. Wiśniewski, A. Wypiórkiewicz (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora S. Trautsolta rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1991 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące zagadnienie prawne:Czy, oprócz przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego zarządu gminy (art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm), także sekretarz gminy jest uprawniony do przyjęcia oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy (art. 951 § 1 k.c.)?i podjął uchwałę:Sekretarz gminy jest uprawniony do przyjęcia oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy (art. 951 § 1 k.c.). Uzasadnienie faktyczneI. Kolejna pod rządem kodeksu cywilnego zmiana systemu administracji państwowej i organizacji jej aparatu zarządzania terenowego, wprowadzona ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 197) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), spowodowała kolejną również zmianę treści art. 951 § 1 k.c. w zakresie dotyczącym osób urzędowych uprawnionych do przyjmowania od spadkodawcy oświadczenia jego ostatniej woli.Przy zmianach systemu administracji państwowej ustawodawca nigdy nie wypowiedział się wprost, w drodze odpowiedniej nowelizacji art. 961 § 1 k.c. (także d. art. 80 § 1 Prawa spadkowego z 1946 r.), kto aktualnie uprawniony jest do sporządzania testamentów allograficznych. Sytuacja taka powodowała, tak jak i obecnie, niejasności przy ustalaniu obowiązującej treści przepisu, gdyż jak się okazało poszukując odpowiednich do wprowadzonych zmian stanowisk, których piastowanie wiązało się ze wspomnianym na wstępie uprawnieniem, napotykano niekiedy na trudności związane zarówno z brakiem dostatecznie przejrzystych kryteriów odpowiedniości stanowisk, jak też ścieraniem się różnych kierunków interpretacyjnych. (...)Dla utrwalenia się kierunku sądowej wykładni prawa istotne znaczenie przedstawiają zasady prawne nadane dwóm uchwałom składu 7 sędziów Sądu Najwyższego - z dnia 29 października 1959 r. I C 23/59 (OSN 1960, z. III, poz. 63) oraz z dnia 9 lutego 1974 r. III CZP 64/73 (OSNCP 1974, z. 7-8, poz. 121). Pierwsza z nich ma już znaczenie historyczne, gdyż poświęcona została wykładni od dawna nie obowiązującego art. 80 § 1 Prawa spadkowego z 1946 r. Wszakże jej uzasadnienia nie można pominąć przy rozważaniu przedstawionego zagadnienia prawnego. Druga zaś dokonuje interpretacji obowiązującego art. 951 § 1 k.c., przy uwzględnieniu stanu administracji określonego ustawą z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 49, poz. 312). W zasadniczej treści nie straciła ona także aktualności po wejściu w życie ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), jak też po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 41, poz. 185). Ze względu na przedmiot przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego nie ma potrzeby szczegółowego jej rozważania na gruncie szerokiej podstawy ustaleń co do wszelkich następujących po sobie stanowisk urzędowych w związku z licznymi zmianami organizacji administracji państwowej. Wystarczy odnotować, że według zasad przyjętych w orzecznictwie sądowym (por. cyt. wyżej uchwały Sądu Najwyższego) grono osób urzędowych uprawnionych do przyjmowania oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy mieści się ściśle w obrębie stanowisk administracyjnych odpowiednich do dokonywanych reorganizacji, przy czym Sąd Najwyższy odrzucił - wbrew sugestiom administracji - możliwość rozszerzenia tego kręgu na osoby, które uzyskały do tych czynności upoważnienie od hierarchicznej zwierzchności na podstawie przepisów prawa administracyjnego, określających zasady zarządzania. Pogląd ten znajduje silne oparcie w założeniu, że do zasad prawa spadkowego należy obowiązek wyłącznie osobistego wykonywania uprawnień wiążących się z udziałem osób urzędowych w sporządzaniu testamentów publicznych (por. także art. 950, 953 i 954 k.c.), a także ze wszech miar uzasadnionym zapatrywaniu, że sporządzenie testamentu allograficznego należy do dziedziny czynności prawa cywilnego i nie wiąże się z pojęciem "czynności administracyjnej", a tym bardziej "decyzji administracyjnej", choć sama czynność osoby urzędowej jest posługą wykonywaną przez administrację na rzecz obywatela. Uprawnienie to jest ściśle związane z zajmowanym stanowiskiem i przekazanie go innej osobie (podwładnemu) w drodze aktu władczego nie jest dopuszczalne, chyba że samo prawo spadkowe udziela umocowania do upoważnienia kogoś innego (por. uprawnienia burmistrza przewidziane w d. art. 80 § 1 Prawa spadkowego z 1946 r.). Ostatecznie zatem o tym, kto spośród osób urzędowych obejmujących nowo powstałe stanowiska w administracji rządowej uprawniony jest do przyjmowania oświadczenia ostatniej woli przesądza analiza cech upodobnienia do uprzednich stanowisk, przy zachowaniu ciągłości określonej kolejno następującymi po sobie zmianami, wszakże jednak ze względu na to, o czym ustawodawca w tym przedmiocie zdecydował, wprowadzając allograficzną formę testamentu. Dlatego też należy przyjąć, że kwalifikowanie danego stanowiska do uprawnień osób je zajmujących w zakresie uregulowanym przez art. 951 § 1 k.c. możliwe jest tylko wówczas, gdy odnajduje ono w ciągłości zmian swój odpowiednik w pierwotnym brzmieniu tego przepisu. Samo zatem poszukiwanie w drodze szerokiej analogii zespołu cech podobieństwa ma istotne znaczenie, lecz także wtórne wobec podstawowego nawiązania do tego, co dla prawa spadkowego w chwili jego całościowego stanowiska przesądzało o treści przepisu w zakresie ustalania kręgu osób uprawnionych. Może zdarzyć się, że w związku z reorganizacją administracji określone stanowisko w ogóle nie występuje, nie ma więc swojego odpowiednika (tak jak to nastąpiło z sędzią obywatelskim, wymienionym w art. 80 § 1 Prawa spadkowego z 1946 r.).Problem sekretarza w administracji państwowej, jako osoby należącej do grona uprawnionych do przyjmowania oświadczenia ostatniej woli, ma swoją historię. Sąd Najwyższy w cyt. uchwale z dnia 29 października 1959 r. nie wspomina o sekretarzu prezydium rady narodowej. Skoro jednak przyjął, że uprawnienia burmistrza i wójta, przewidziane w art. 80 § 1 Prawa spadkowego, przeszły z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach administracji państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na członków prezydium rady narodowej, a stosownie do § 11 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania poszczególnych rad narodowych (M.P. Nr 57, poz. 654) sekretarz prezydium był stale urzędującym jego członkiem, to sekretarz, jako członek prezydium, mógł sporządzić testament allograficzny. Również w okresie obowiązywania ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) oraz ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (jedn. tekst: Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w skład prezydium rady narodowej wchodził jego sekretarz z tym, że pod rządem drugiej z wymienionych ustaw jedynie sekretarz gromadzki pozostawał poza składem prezydium. Stanowisko sekretarza gromadzkiego (miejskiego, osiedlowego) wymienione zostało wprost w treści art. 951 § 1 w brzmieniu z daty wejścia w życie kodeksu cywilnego. Jak już wspomniano, nie przychodził on z wyboru, lecz z powołania i nie był członkiem prezydium gromadzkiej rady narodowej (por. rozp. Rady Ministrów z dnia 18 lutego 1958 r. w sprawie zasad i trybu powoływania sekretarza gromadzkiego oraz jego obowiązków i praw - Dz. U. Nr 10, poz. 34 ze zm.). Stanowisko sekretarza gromadzkiego zostało zniesione z chwilą likwidacji gromad i powołania gmin (ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych - Dz. U. nr 49, poz. 312). Pozostało jednak samo stanowisko sekretarza - tym razem biura urzędu gminy. Powstałą wątpliwość, czy sekretarz biura urzędu gminy może sporządzić testament allograficzny, rozstrzygnął pozytywnie Sąd Najwyższy w powołanej na wstępie uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1974 r., III CZP 64/73, dopatrując się cech wspólnych w kompetencjach sekretarzy: d. gromadzkiego i gminnego. Wzięto również pod uwagę podniesienie rangi stanowiska przez upoważnienie sekretarza do zastępowania naczelnika gminy w razie zaistnienia przemijającej przeszkody. Sąd Najwyższy uwzględnił także praktyczną stronę zagadnienia, podnosząc, że sekretarz biura urzędu gminy musiał mieć wyższe wykształcenie, co z punktu widzenia poprawności jego czynności nie było pozbawione znaczenia. Nie ma podstawy do odmiennego traktowania sekretarza biura urzędu gminy na gruncie art. 951 § 1 k.c. także po reorganizacji administracji przeprowadzonej w 1975 r. (ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych - Dz. U. Nr 16, poz. 91) oraz w 1983 r. (ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym - jedn. tekst: Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183), gdyż nie uległa zmianie istota jego funkcji. Ustawa z 1975 r. nie zmieniła art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, według którego w skład urzędu gminy wchodzi m.in. biuro prowadzone przez sekretarza. W ramach wprowadzonego ustawą z 1983 r. nowego systemu rad narodowych i samorządu terytorialnego sekretarz urzędu gminy (także urzędu miejskiego miasta i gminy) zachował swój status jako zastępca naczelnika w razie niepowołania jego zastępcy lub niemożności wykonywania zadań przez naczelnika i jego zastępcę, jako organizator pracy urzędu odpowiedzialny przed naczelnikiem za prawidłowe funkcjonowanie komórek organizacyjnych urzędu (§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej - Dz. U. Nr 25, poz. 124).W podsumowaniu należy stwierdzić, że poczynając od dnia wejścia w życie kodeksu cywilnego sekretarz w podstawowych jednostkach administracji państwowej traktowany był zawsze jako osoba urzędowa uprawniona do przyjmowania oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy. Miał on ku temu samoistną legitymację, opartą na postanowieniach prawa spadkowego, ze względu na miejsce w strukturze organizacyjnej administracji i wiążące się z nim funkcje.II. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) struktura zarządzania w terenie opiera się obecnie na tworzonej przez mieszkańców gminie. Ma ona osobowość prawną, stanowiąc wspólnotę samorządową rozmieszczoną na określonym obszarze i wykonującą swoje zadania publicznie i na własną odpowiedzialność (art. 1 i 2). Ustrój gminy reguluje jej statut (art. 3). Stanowiącym i kontrolnym organem gminy jest jej rada (art. 15), a organem wykonawczym gminy - zarząd rady, w skład którego wchodzą wójt albo burmistrz jako przewodniczący zarządu, jego zastępcy oraz pozostali członkowie (art. 26). Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania ustala regulamin uchwalany przez radę gminy na wniosek zarządu. Kierownikiem urzędu jest wójt (burmistrz).Pozycja sekretarza w tej strukturze przedstawia się w ten sposób, że jest on powoływany i odwoływany przez radę gminy (art. 18 ust. 2 pkt. 2). Nie jest on członkiem zarządu, lecz uczestniczy w jego pracach bez prawa głosowania (art. 34). W zakresie ustalonym przez zarząd wójt (burmistrz) może powierzyć sekretarzowi prowadzenie spraw gminy w jego imieniu.W statutach uchwalanych przez radę gminy przyjmuje się, że sekretarz gminy kieruje urzędem gminy w imieniu wójta. Wykonuje uprawnienia zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Prowadzi on sprawy gminy w zakresie ustalonym przez zarząd, kierując się wskazówkami i poleceniami wójta.Poprzestając na stwierdzeniach odnoszących się do charakteru gminy jako wspólnoty mieszkańców danego terenu, należałoby dojść do wniosku, że przewidziane w art. 951 § 1 k.c. uprawnienie do przyjmowania oświadczeń ostatniej woli w ogóle nie może przejść na gminnych funkcjonariuszy samorządowych, gdyż według cytowanego przepisu wymienione uprawnienie należy do osób zajmujących odpowiednie stanowisko w administracji - według obecnej nomenklatury - rządowej. Tymczasem gmina, w rozumieniu ustawy z 1990 r., jest podmiotem samorządu terytorialnego, który z punktu widzenia ustrojowego nie ma powiązania z aparatem zarządzania terenowego, obowiązującego w dniu wejścia w życie kodeksu cywilnego. Tak jednak nie jest. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 34, poz. 198), do właściwości organów gminy przeszło z kodeksu cywilnego przyjmowanie ustnych oświadczeń ostatniej woli spadkodawcy. Na gruncie zatem art. 951 § 1 k.c. gmina może być traktowana na równi z dawnymi jednostkami terenowymi administracji państwowej. Pozwala to na rozważenie w ramach przedstawionego przez Ministra Sprawiedliwości zagadnienia prawnego, czy sekretarz gminy jest uprawniony do sporządzenia testamentu allograficznego.Na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Sekretarz gminy samorządowej ma bowiem, także w obecnym stanie prawnym struktur zarządzania terenowego, do tego samoistne umocowanie w art. 951 § 1 k.c. Pozostawienie stanowiska sekretarza w administracji na przestrzeni ostatnich - co najmniej - dziesięcioleci, mimo kilku reorganizacji administracji państwowej oraz zbliżonych zadań i kompetencji sekretarskich, pozwala przyjąć w porządku funkcjonalnym i przy pewnych powiązaniach historycznych określoną ciągłość, na tle której stanowisko sekretarza ukazuje się jako trwała struktura o nie zmienionej co do zasady istocie. W odniesieniu do rozstrzyganego tematu należy też dodać, że w założeniach ustawodawczych pozostawała taka organizacja działalności, która zapewniała zarówno łatwość dostępu do allograficznej formy testowania, jak też dawała dostateczną gwarancję prawidłowego wykonywania wiążących się z tym czynności przez osobę odpowiednio przygotowaną. Sekretarz gminy samorządowej, podobnie jak i jego poprzednicy w administracji państwowej, daje gwarancję spełniania obowiązków w sposób zgodny z przepisami prawa spadkowego ze względu na wymaganie wyższego wykształcenia i stażu (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w 1990 r. - Dz. U. Nr 48, poz. 283 ze zm.).Nie jest dostatecznym argumentem dla przyjęcia jako uzasadnionego poglądu, że sekretarz biura urzędu gminy nie ma uprawnienia do sporządzania testamentów allograficznych, samo brzmienie art. 1 wymienionej na wstępie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, według którego określone sprawy z zakresu administracji przeszły do właściwości organów gminy. W kontekście całej ustawy takie sformułowanie należy tłumaczyć tylko jako podział kompetencji poprzez przejęcie od administracji rządowej zadań w wyszczególnionych dziedzinach przez podmiot samorządu terytorialnego, który realizuje je w ramach ustalonych struktur organizacyjnych. Istotną treść wymienionego przepisu, łącznie z art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, można interpretować jedynie w sposób nie naruszający zasady, że wyłącznie prawo spadkowe rozstrzyga o formie testamentu, w szczególności także i o tym, w jakim trybie możliwe jest określenie szczególnej formy testamentu (por. art. 954 k.c.). Wymienione przepisy w żadnym razie nie oznaczają nowelizacji art. 951 § 1 k.c., którego brzmienia nie zmieniły zarówno ustawa samorządowa, jak i ustawa kompetencyjna.Nie stanowi przeszkody do uznania uprawnień sekretarza gminy okoliczność, że stanowisko to nie pochodzi z wyboru. Nie pochodził również z wyboru od 1958 r. sekretarz gromadzki i sekretarz biur urzędów z lat 1972-1989. Dla traktowania sekretarza gminy jako osoby zaufania publicznego wystarczy, że jest on powoływany przez pochodzący z wyboru kolegialny organ gminy, jakim jest jej rada. Natomiast jego autorytet merytoryczny wynika z odpowiedniego przygotowania wymaganego na odpowiedzialnym, etatowym stanowisku.Nie ma też istotnego znaczenia, że sekretarz gminy pozostaje poza składem zarządu. Pomijając, że ze względu na stały udział w pracach zarządu jest on w istocie faktycznym jego członkiem, należy wziąć pod uwagę, że również sekretarz gromadzki nie wchodził w skład prezydium ówczesnej rady narodowej, a jednak został na podstawie prawa spadkowego wyposażony w uprawnienie do sporządzania testamentów allograficznych.Szerokie kompetencje sekretarza gminy wynikają z faktu, że jest on pracownikiem kierującym w imieniu wójta (burmistrza) urzędem gminy i prowadzi w powierzonym mu zakresie bieżące jej sprawy. Choć nie ma on wolnej od zwierzchnictwa wójta samodzielności, to jednak zajmuje jedno z istotnych stanowisk, bez którego obsadzenia działalność gminy jest nie do pomyślenia. Nie będąc stałym zastępcą przewodniczącego zarządu, jak też pozostałych członków zarządu, sekretarz gminy może z upoważnienia wójta zastępować go przy załatwieniu określonych spraw. Podobnie poprzedni sekretarze gmin pełnili obowiązki zastępców jedynie w szczególnych okolicznościach. (...)Następujące po sobie zmiany w sferze zarządzania terenowego tworzą określony ciąg strukturalny. Kompetencje sekretarza nie zawsze takie same, szersze lub węższe, ale bardzo zbliżone, niezmiennie mieściły się w obszarze działalności stanowiącej o utrwalonym charakterze stanowiska sekretarskiego w organach administracji państwowej. Sekretarz wprowadzony został w krąg osób urzędowych, uprawnionych do przyjmowania od spadkodawcy oświadczeń ostatniej jego woli przez obowiązujące do dziś prawo spadkowe.Należy w końcu zauważyć, w nawiązaniu do wyżej omówionych zasad orzecznictwa, że uprawnienie sekretarza gminy samorządowej nie może opierać się na powierzeniu mu tych obowiązków przez wójta (burmistrza). Jak już wspomniano na wstępie, testament jest instytucją prawa spadkowego. Jego sporządzenie należy do sfery czynności regulowanych przez to prawo, a zatem nie wchodzi w zakres spraw prowadzonych przez jednostkę terenowego zarządzania (por. art. 33 ustawy o samorządzie terytorialnym).Uznanie uprawnienia sekretarza gminy do odbierania oświadczeń ostatniej woli nie prowadzi do nadmiernego powiększenia kręgu osób mających takie uprawnienie. Uwzględnia zaś potrzeby miejscowych środowisk, zwłaszcza na wsiach, zainteresowanych w uzyskaniu łatwego dostępu do fachowego czynnika urzędowego.Z powyższych względów Sąd Najwyższy na przedstawione pytanie udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.