III CZP 62/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes Sądu Najwyższego S. Rudnicki. Sędziowie Sądu Najwyższego: G. Bieniek, H. Ciepła, B. Czech, S. Dąbrowski (sprawozdawca ), S. Dmowski, G. Filcek, T. Ereciński, A. Gola, J. Gudowski, K. Kołakowski, B. Myszka, A. Nalewajko (sprawozdawca), J. Niejadlik, Z. Strus, J. Suchecki, M. Sychowicz (autor uzasadnienia), Z. Świeboda, T. Wiśniewski, A. Wypiórkiewicz, C. Żuławska, T. Żyznowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem zastępcy Prokuratora Generalnego S. Śnieżko, po rozpoznaniu wniosku Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1990 r. przedstawionego przez skład siedmiu sędziów do rozpoznania pełnemu składowi Izby Cywilnej następującego zagadnienia prawnego:"Czy pod rządem przepisów obowiązujących przed wejściem w życie kodeksu cywilnego z 1964 r. partie (stronnictwa) polityczne nie mające w świetle prawa stanowionego osobowości prawnej mogą (mogły) być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego?"podjął następującą uchwałę:Pod rządem przepisów kodeksu cywilnego z 1964 r. oraz przepisów obowiązujących do dnia jego wejścia w życie partie (stronnictwa) polityczne - działające przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 54, poz. 312) - mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Uzasadnienie faktyczneI. Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozpoznania zagadnienie prawne dotyczy w istocie kwestii, czy partie (stronnictwa) polityczne pod rządem przepisów kodeksu cywilnego z 1964 r. oraz przepisów obowiązujących do dnia jego wejścia w życie mają (miały) zdolność prawną. Zdolność prawna jest to bowiem zdolność do tego, aby być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego.Zdolność prawną mają osoby fizyczne i osoby prawne. Jest oczywiste, że partie polityczne nie należą do pierwszej z tych kategorii osób. Kwestią jest, czy można je zaliczyć do osób prawnych. Posiadanie przez partie osobowości prawnej przesądzałoby posiadanie przez nie zdolności prawnej. Jeżeli natomiast partie pozbawione są osobowości prawnej, rozważenia wymagałoby, czy mimo to nie mogą być one - oprócz osób fizycznych i osób prawnych - podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego.II. Po złożeniu przez Ministra Sprawiedliwości wniosku o podjęcie uchwały weszła w życie w dniu 17 sierpnia 1990 r. ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 54, poz. 312). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy partia, z chwilą zgłoszenia jej do ewidencji prowadzonej przez Sąd Wojewódzki w Warszawie, uzyskuje osobowość prawną. Partia taka zatem ma zdolność prawną. O tym więc, czy partie mogą być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego po dniu wejścia w życie ustawy o partiach politycznych, rozstrzygnęła ta ustawa. Wprawdzie na gruncie jej przepisów może być wątpliwe, czy partia nie zgłoszona do ewidencji ma zdolność prawną, ale wątpliwość ta, której rozstrzygnięcie zależy przede wszystkim od wykładni przepisów ustawy o partiach politycznych, nie jest objęta wnioskiem Ministra Sprawiedliwości.III. Przed wejściem w życie ustawy o partiach politycznych partie, które były rzeczywistymi, realnie istniejącymi organizacjami politycznymi, umocowanie dla swojej działalności czerpały wyłącznie z przepisów Konstytucji: początkowo z art. 84 Konstytucji PRL, po jej nowelizacji ustawą z dnia 10 lutego 1976 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 29) także z art. 3 (w odniesieniu do wymienionych w nim partii i stronnictw), a po nowelizacji ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444) - z art. 4 Konstytucji RP. Byt partii regulowały zaś normy zawarte w organizacyjnych aktach normatywnych wydawanych przez same partie (statuty, uchwały, postanowienia władz partii), określonych jako specjalny rodzaj norm społecznych, które nie były normami prawa powszechnie obowiązującego. Taki sposób uregulowania sytuacji prawnej partii sprawił, że zarówno pod rządem przepisów kodeksu cywilnego z 1964 r., jak i przepisów obowiązujących przed jego wejściem w życie (dekret z dnia 29 sierpnia 1945 r. Prawo osobowe - Dz. U. Nr 40, poz. 223 i ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego - Dz. U. Nr 34, poz. 311) nie miały one osobowości prawnej.Według art. 33 § 1 k.c. przed jego nowelizacją ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 55, poz. 321) osobowość prawną miały jednostki gospodarki uspołecznionej wymienione w tym przepisie. Posiadanie osobowości prawnej przez inne jednostki organizacyjne uzależnione zostało od przyznania im tej zdolności przez przepisy szczególne (art. 33 § 2 k.c.). Na ogół przyjmowano, że "przyznanie" takie polega na nazwaniu określonej jednostki organizacyjnej osobą prawną w odnoszących się do niej przepisach. W myśl zaś odosobnionego poglądu o "przyznaniu" jednostce organizacyjnej osobowości prawnej można mówić także wówczas, gdy przepisy dotyczące tej jednostki regulują jej strukturę w sposób charakterystyczny dla osoby prawnej. W odniesieniu do partii politycznych jednak brak było przepisów, które przyznawałyby im osobowość prawną w którykolwiek z wymienionych sposobów. Żadne przepisy bowiem nie nazywały partii osobą prawną i nie było w ogóle przepisów regulujących ich strukturę prawną.Nie ma tez dostatecznej podstawy przytoczony w uzasadnieniu wniosku pogląd Prezydium Komisji do Spraw Reformy Prawa Cywilnego przy Ministrze Sprawiedliwości, według którego partie polityczne miały osobowość prawną na mocy prawa zwyczajowego, czego potwierdzeniem ma być "wieloletnia praktyka sądowa, w tym także Sądu Najwyższego, dotycząca partii, m.in. także b. PZPR i stronnictw politycznych". Jak słusznie bowiem zwrócono uwagę w piśmiennictwie prawniczym "zasada, że osobami prawnymi mogą być tylko jednostki organizacyjne, którym ten przymiot przyznają właściwe przepisy, a ponadto których organizacja i ustrój jest przez te przepisy wyraźnie uregulowana (art. 35 k.c.), jest - jak się zdaje - na tyle wyraźna, że brak jest jakiejkolwiek luki, jakiejkolwiek szczeliny, przez którą mogłaby się przemknąć jakaś inna jednostka". Inaczej mówiąc, regulacja dotycząca osób prawnych w prawie stanowionym nie pozostawia miejsca na uzupełnienie jej przez prawo zwyczajowe. Poza tym, jak powszechnie przyjmuje się, jednym z warunków obowiązywania prawa zwyczajowego jest usankcjonowanie jego norm przez Państwo, co w szczególności następuje w drodze stosowania tych norm przez właściwe organy państwowe. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym w tym również Sądu Najwyższego, przyjmowano, że partie polityczne mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego, jednakże nie stwierdzono, iż partie są osobami prawnymi. W doktrynie nawet podkreśla się, że "orzecznictwo sądowe podejmowało wysiłki, by dochować wierności przepisom kodeksowym, i uznawało za osoby prawne tylko takie jednostki, które w pełni odpowiadały przepisom".IV. Jeszcze przed wejściem w życie kodeksu postępowania cywilnego w 1964 r., na gruncie kodeksu postępowania cywilnego z 1932 r., Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 26 listopada - 14 grudnia 1948 r. C 828/48 (OSN 1949, z. II - III, poz. 57) expressis verbis uznał, że partie polityczne mogą być pozywane przed sąd, a więc że mają zdolność sądową. W orzeczeniu tym powiedziano m.in., że "partie polityczne mają bardzo doniosłe zadania o znaczeniu społecznym i państwowym. Chcąc spełnić te zadania i osiągnąć cel partia musi mieć i ma swój majątek, swoją siedzibę (lokal) i swoich pracowników, musi więc zawierać umowy kupna-sprzedaży, najmu, dzierżawy, o pracę, o dzieło itp. Jest nie do pomyślenia, by organizacja polityczna mogła zawierać umowy i wchodzić w stosunki prawne z innymi, a w razie niewykonania lub naruszenia umowy nie mogła być pozywana przed sądem. Inny stan godziłby w praworządność, byłby sprzeczny z pojęciem praworządności i poczuciem sprawiedliwości społecznej". Według powołanego orzeczenia partie polityczne mają zatem zdolność sądową, która jest przejawem posiadania przez nie zdolności prawnej.W myśl art. 64 § 2 k.p.c. z 1964 r. zdolność sądową mają - poza osobami fizycznymi i osobami prawnymi - także organizacje społeczne dopuszczone do działania na podstawie obowiązujących przepisów, choćby nie posiadały osobowości prawnej. Nie ulega wątpliwości że partie polityczne są takimi organizacjami.Zdolność sądowa jest kategorią z zakresu prawa postępowania cywilnego, podczas gdy zdolność prawna - to kategoria cywilnego prawa materialnego. Istnieje między nimi związek. Regułą - nie bez wyjątków - jest mianowicie przysługiwanie zdolności sądowej, tym podmiotom, które mają zdolność prawną i odwrotnie; z reguły zdolność prawną mają te podmioty, które mają zdolność sądową. Aczkolwiek nie jest to pogląd powszechnie podzielany, w doktrynie przyjmuje się, że między zdolnością sądową i zdolnością prawną zachodzi ścisła współzależność, wzajemne oddziaływanie. W tym ujęciu zdolność sądowa jest istotnym atrybutem zdolności prawnej. Posiadanie przez daną jednostkę organizacyjną zdolności prawnej warunkuje posiadanie przez nią zdolności sądowej, a posiadanie przez określony podmiot zdolności sądowej jest wyrazem posiadania przez ten podmiot zdolności prawnej. Pogląd ten prowadzi do stanowiska, że przyznanie zdolności sądowej organizacjom społecznym nie mającym osobowości prawnej, ale dopuszczonym do działania na podstawie obowiązujących przepisów (art. 64 § 2 k.p.c.), jest w zasadzie równoznaczne z uznaniem przez ustawodawcę ich zdolności prawnej, a zatem i uznaniem ich za podmioty praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Takie konsekwencje płynące z art. 64 § 2 k.p.c. dały podstawę do sformułowania w piśmiennictwie prawniczym oceny tego przepisu jako "wytrycha", za pomocą którego wprowadzono do obowiązującego systemu prawa cywilnego inne podmioty poza osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Rozwiązanie takie, bez względu na to, czy jest prawidłowe pod względem legislacyjnym, nie mogło pozostać bez wpływu na praktykę stosowania prawa, zwłaszcza że leżało w interesie społecznym i gospodarczym, jako umożliwiające niektórym jednostkom organizacyjnym nie mającym osobowości prawnej "normalne" z punktu widzenia prawa uczestniczenie w obrocie cywilnoprawnym i zapewniające kontrahentom tych jednostek ochronę przewidzianą w prawie cywilnym.W dalszym swym orzecznictwie Sąd Najwyższy nie zajmował się kwestią zdolności prawnej partii politycznych. Przyjmował - bez uzasadnienia tego stanowiska - że partie mogą być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Przykładem jest wyrok z dnia 20 czerwca 1974 r. II CR 309/74 (nie publikowany) wydany w sprawie z powództwa Komitetu Wojewódzkiego PZPR - Wydział Ogólny w K. o przeniesienie własności nieruchomości na podstawie art. 231 k.c. Także w praktyce sądów niższych instancji oraz w praktyce notarialnej i administracyjnej partie były uznawane za podmioty praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Można więc mówić o ukształtowanym w ciągu wielu lat jednolitym w tym względzie stanowisku organów stosujących prawo.V. Na partie polityczne, jako na podmioty niektórych praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego, wskazywały i po części nadal wskazują przepisy szczególne. Na przykład w myśl art. 15 § 4 prawa spółdzielczego - ustawy z dnia 16 września 1982 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.) organizacje polityczne nie mające osobowości prawnej mogą być - jeżeli statut nie stanowi inaczej - członkami spółdzielni, a więc podmiotami praw i obowiązków o naturze cywilnoprawnej, związanych z członkostwem w spółdzielni. Stosownie do § 2 ust. 1 w związku z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 1985 r. w sprawie działalności gospodarczej organizacji społecznych (Dz. U. Nr 51, poz. 265), które wydane zostało na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o dobrej wytwórczości (Dz. U. Nr 3, poz. 11 ze zm.), organizacje polityczne mogły prowadzić działalność gospodarczą. Partie polityczne, jako podmioty gospodarcze w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) mogły także podejmować i prowadzić działalność gospodarczą na podstawie przepisów tej ustawy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1990 r. III CZP 97/89 - OSNCP 1990, z. 6, poz 74). Nie sposób zaś przyjąć, że partia mogła prowadzić działalność gospodarczą, ale bez substratu majątkowego i bez możliwości wchodzenia w stosunki prawa z innymi podmiotami gospodarczymi. W sytuacji legalnego prowadzenia działalności gospodarczej partie z istoty rzeczy miały więc w zakresie tej działalności zdolność prawną. Według art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), sprzed jej nowelizacji ustawą z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464), grunty państwowe mogły być oddawane organizacjom politycznym w odpłatne użytkowanie.Gdyby istotą unormowań tego typu, jak przytoczone, były przyznanie organizacjom politycznym nie mającym osobowości prawnej zdolności prawnej w określonym zakresie, uzasadniony byłby, jako wynikający z tych unormowań, wniosek, iż organizacje te mogą (mogły) być podmiotami praw i obowiązków tylko w zakresie stosunków prawnych, do których unormowania te odnoszą się. Z bliższej ich analizy wynika jednak, że zasadnicza rola tych unormowań jest (była) inna. Tak więc istota art. 15 § 4 prawa spółdzielczego sprowadza się nie tylko do przyznania prawa do członkostwa w spółdzielni - poza osobami fizycznymi - osobom prawnym i organizacjom politycznym nie mającym osobowości prawnej, ale i do określenia, że istnienie tego prawa może być wyłączone postanowieniem statutu, co jest podkreśleniem samorządnej pozycji spółdzielni (por. art. 1 prawa spółdzielczego). Przyznanie partiom politycznym zdolności prawnej w zakresie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej nie było treścią normatywną przepisów zezwalających partiom na prowadzenie działalności gospodarczej lub uznających partie za podmioty gospodarcze uprawnione do prowadzenia działalności gospodarczej, ale jedynie - jak wskazano - ich konsekwencją. Artykuł 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości był normą określającą formy władania gruntami państwowymi i różnicującą te formy w zależności od podmiotów, którym władanie takie przysługuje. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy oznaczał więc przede wszystkim, że organizacje polityczne mogły tylko odpłatnie użytkować grunty państwowe i że grunty te nie mogły być im oddawane we władanie na podstawie innych tytułów (zarząd, użytkowanie nieodpłatne, użytkowanie wieczyste, własność). Przytoczone unormowania, których istotą nie jest przyznanie zdolności prawnej organizacjom w nich wymienionym, a z których wprost albo bezpośrednio wynika zdolność prawna partii politycznych w zakresie niektórych stosunków cywilnoprawnych, potwierdzają zatem możność bycia przez partie podmiotami wszelkich praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego (chyba że przepisy szczególne - na co przykładów dostarczają omówione unormowania - stanowią inaczej).VI. Za tym, że przed wejściem w życie ustawy o partiach politycznych partie mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego przemawiają wreszcie postanowienia ustawy z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR. Ustawa ta dotychczas nie została podpisana przez Prezydenta RP, a zatem nie stanowi prawa obowiązującego. Jej uchwalenie przez Sejm RP nie jest jednak obojętne dla istniejącego w przeszłości stanu prawnego, gdyż ustawa jest aktem wyrażającym stanowisko najwyższego prawodawcy w Państwie (a także Senatu RP, bowiem nie zgłosił on zastrzeżeń do ustawy), które zawiera wykładnię do niedawna obowiązującego prawa.Ustawa o przejęciu majątku byłej PZPR przewiduje m.in. przejęcie na rzecz Skarbu Państwa "wierzytelności, środków finansowych i innych praw majątkowych byłej PZPR" (art. 1 ust. 2), a także uznaje za nieważne czynności prawne b. PZPR i jej jednostek organizacyjnych (art. 2) Oznacza to, że - według twórców ustawy - b. PZPR, która powstała dnia 15 grudnia 1948 r. i przestała istnieć jeszcze przed wejściem w życie ustawy o partiach politycznych, mogła nabywać wierzytelności i inne prawa majątkowe oraz dokonywać innych czynności prawnych. Gdyby do dokonywania tych czynności b. PZPR nie była uprawniona, dokonanie ich przez tę partię nie wywarłoby skutków prawnych i nie doprowadziłoby do nabycia przez nią wierzytelności i innych praw majątkowych. Postanowienia ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej byłyby zatem bezprzedmiotowe. Nie można zaś zakładać, że Sejm RP uchwalając ustawę nie respektował zasad działania racjonalnego ustawodawcy. Jeżeli więc b. PZPR mogła nabywać wierzytelności i inne prawa majątkowe oraz dokonywać innych czynności prawnych, to partia ta musiała mieć zdolność prawną.Nie ma podstawy, by inne partie (stronnictwa) polityczne traktować inaczej i uznawać, że nie były one podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego.