III CZP 83/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN S. Rudnicki. Sędziowie SN: Z. Strus (sprawozdawca), J. Suchecki, T. Żyznowski, J. Borkowski, J. Łętowski (sprawozdawca), M. Mańkowska.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora I. Kaszczyszyn rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 czerwca 1991 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące zagadnienie prawne:"Czy zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia planów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36) - przez organ, który wyznaczył likwidatora, ma charakter decyzji organu administracyjnego w rozumieniu art. 196 § 1 k.p.a.?"podjął następującą uchwałę:Zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia planów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36 z późn. zm.) przez organ, który wyznaczył likwidatora, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczneI. Pierwszy Prezes SN skierował w dniu 8 lipca 1991 r. do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Cywilnej oraz Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 czerwca 1991 r. o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały.Uzasadniając wniosek Minister Sprawiedliwości wskazał, że istnieje możliwość alternatywnego rozwiązania nasuwających się wątpliwości:1) Uchwała zebrania przedstawicieli, o której mowa w art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze powołanej wyżej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r., podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a organ wyznaczający likwidatora pełni w istocie funkcję tego zebrania. Dlatego zatwierdzenie przez ten organ planów podlega zaskarżeniu w tym samym trybie.2) Zatwierdzenie planów przewidziane w art. 3 ust. 2 zdanie drugie ustawy wynika ze stosunku administracyjno-prawnego i ma charakter decyzji, podlega przeto zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym zwraca się uwagę na dodatkowe trudności wynikające z intertemporalnego przepisu art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201).II. Ustawodawca przyjął, że przebudowa ustroju gospodarczego państwa i związane z tym odrodzenie ruchu spółdzielczego wymaga likwidacji wszelkich związków spółdzielczych, hamujących procesy reformatorskie. Dlatego z mocy art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. postawiono w stan likwidacji wszelkie związki spółdzielcze (centralne i inne) oraz te spółdzielnie, które powstały w wyniku przekształcenia związku spółdzielczego, a ponadto przejęły przynajmniej część ich majątku.Odnośnie do trybu likwidacji unormowanie zawarte w ustawie nie jest jednoznaczne. Pierwszeństwo bowiem mają jej przepisy, a w zakresie nie unormowanym nimi znajdują zastosowanie przepisy prawa spółdzielczego stosowane odpowiednio, co oznacza, że pewne zagadnienia występujące podczas likwidacji mogą pozostawać poza obszarem unormowania. Dotyczy to związków i spółdzielni wymienionych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Do likwidacji spółdzielni wymienionych w art. 19 ust. 4 ustawy stosuje się bowiem wprost tylko przepisy prawa spółdzielczego.Charakterystyczną cechą likwidacji organizacji spółdzielczych wymienionych w art. 1 ustawy, odróżniającą ją od instytucji o tej samej nazwie, uregulowanej w dziale XII części I prawa spółdzielczego, jest zwiększona ingerencja organów państwa. Wprawdzie prawo to nie wykluczało tej formy ograniczenia samodzielności spółdzielni (art. 2 § 2 prawa spółdzielczego), jednakże w toku likwidacji nie było dotychczas miejsca dla działania władczego administracji państwowej. Nadzór nad działalnością likwidatora sprawowały organy statutowe spółdzielni, które go wybierały.Utworzenie jednostek gospodarczych w ramach związków oraz w wyniku ich przekształceń w spółdzielnie doprowadziło do ich wyalienowania z ruchu spółdzielczego. Uznając, że rozwiązanie struktur osobowych i rozdzielenie majątku związków jest koniecznym warunkiem do ich rzeczywistej likwidacji, ustawodawca poddał ten proces kontroli organów statutowych i kontroli administracyjnej nie znanej prawu spółdzielczemu z 1982 r. Polega ona na obowiązku zatwierdzenia planu rozdysponowania zakładów, będącego trzonem likwidacji, oraz zatwierdzenia pozostałych dwóch tradycyjnych planów (finansowego i zaspokojenia zobowiązań) przez zebranie przedstawicieli zrzeszonych w związku. Artykuł 3 ust. 2 powołanej ustawy określa zakres uczestnictwa w tym zebraniu przez odesłanie do art. 3 ust. 6. Ustawa nie zawiera wskazówek pozwalających bliżej określić charakter organu zatwierdzającego plan. Artykuł 274 § 1 pkt 1 i art. 248 prawa spółdzielczego ustanawiają jako organ związku m.in. zjazd delegatów, składający się z przedstawicieli organizacji spółdzielczych w związku. Nie ulega wątpliwości, że przedstawiciele wybrani są zarówno przez spółdzielnie, jak i przez organizacje spółdzielcze II stopnia (inne związki). Ponieważ do związków spółdzielni stosuje się, na podstawie art. 257 § 1 prawa spółdzielczego, art. 37 § 1 tego prawa, przeto instytucja zebrania przedstawicieli ze względu na liczebność zrzeszonych spółdzielni mogła funkcjonować zamiast zjazdu delegatów, jeżeli statut związku na to pozwalał, przy czym wybór przedstawicieli mógł być dokonywany w trybie analogicznym do przewidzianego w art. 59 § 1 prawa spółdzielczego. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. ma na myśli najwyższy organ związku, z tym jednak zastrzeżeniem, że przedstawiciele reprezentują tylko spółdzielnie zrzeszone w likwidowanym związku, a nie inne (pośrednio) związki w nim zrzeszone, te ostatnie bowiem, podlegające likwidacji ustawowej, nie uzyskały prawa do otrzymania zakładu lub składników rzeczowych, nie są więc zainteresowane w treści planu rozdysponowania zakładów. Do takiej wykładni upoważnia dosłowne brzmienie art. 3 ust. 2 ustawy mówiące o zebraniu "przedstawicieli spółdzielni".Skoro pojęcie "zebranie przedstawicieli" odpowiada pojęciu "zjazd delegatów", ogranicza to udział spółdzielni tylko do zrzeszonych w likwidowanym związku, natomiast nie pozwala przyjąć, że w zebraniu tym mogą brać udział przedstawiciele innych spółdzielni wymienionych w art. 3 ust. 6 ustawy.Zatwierdzenie planu rozdysponowania zakładów stwarza dla spółdzielni ubiegającej się o przekazanie części majątku roszczenie majątkowe o jego wydanie i przeniesienie własności. Są to czynności prawne o charakterze cywilnym, a rozstrzyganie sporów na tle rozdysponowania i przekazania zakładów i składników rzeczowych następuje na drodze postępowania cywilnego; są to bowiem sprawy cywilne w rozumieniu art. 1 k.p.c.Bezczynność zebrania przedstawicieli lub ich negatywna ocena planów sporządzonych przez likwidatora upoważnia do ich zatwierdzenia organy, które likwidatora wyznaczyły. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy są nimi właściwi ministrowie, oraz - z upoważnienia Ministra Finansów - dyrektor izby skarbowej.III. Przedmiotem zagadnienia przedstawionego przez I Prezesa SN jest właśnie prawny charakter rozstrzygnięcia, o którym mowa wyżej. W gruncie rzeczy pytanie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy takie rozstrzygnięcie jest lub nie jest decyzją administracyjną.Pierwszy Prezes SN zwraca również uwagę, że w wyniku rozstrzygnięcia powyższej kwestii rozwiązany będzie również problem właściwości sądu już to administracyjnego, już to powszechnego dla rozpoznawania środków prawnych od tego rodzaju rozstrzygnięć. Jeśli przyjąć, że przewidziane w art. 1 ust. 3 ustawy generalne odesłanie do prawa spółdzielczego obejmuje całość postępowania likwidacyjnego, wówczas konsekwentnie należy rozumieć, iż w sytuacji, gdy zebranie przedstawicieli nie dokonuje zatwierdzenia planu likwidacji, jego funkcje przejmuje organ, który wyznaczył likwidatora. Skoro zgodnie z przepisami prawa spółdzielczego uchwały walnych zgromadzeń, a także przedstawicieli, podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego, także i zatwierdzenie planu przez organ, który wyznaczył likwidatora, powinno podlegać zaskarżeniu do tego sądu. Jeśli natomiast dojdzie się do wniosku, że zatwierdzenie planu likwidacji ma charakter ostatecznej decyzji administracyjnej, wówczas właściwym środkiem prawnym przeciwko tego rodzaju decyzji będzie skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 196 § 1 k.p.a. w brzmieniu ustawy z dnia 24 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 201).Według jednolitej - jak dotychczas - linii orzecznictwa NSA tego rodzaju skargi są niedopuszczalne, podlegają przeto odrzuceniu (art. 204 § 1 k.p.a.). Można już mówić o ukształtowaniu się tego rodzaju praktyki. Na przykład w postanowieniu z dnia 11 lipca 1991 r. (I SA 677/91) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że tryb postępowania uregulowany w k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania likwidacyjnego, odrzucił również pogląd, iż likwidator jest państwową jednostką organizacyjną, załatwiającą sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tej sytuacji NSA zadecydował, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i z mocy art. 204 § 1 k.p.a. podlegać musi odrzuceniu. Rozstrzygnięcie podejmowane obecnie przez skład siedmiu sędziów SN przesądzić zatem musi m.in. o tym, czy tego rodzaju stanowisko NSA odpowiada prawu.IV. Zasadniczymi argumentami, które mogłyby ewentualnie przesądzić o pozytywnym rozstrzygnięciu kwestii (a więc przyjęciu, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzeń planu ma charakter decyzji administracyjnej) są argumenty dwojakiego rodzaju:a) organ podejmujący rozstrzygnięcie jest organem administracji państwowej;b) podejmowane rozstrzygnięcie ma jednostronny (władczy) charakter.W klasycznej nauce prawa administracyjnego przyjmowano powszechnie, że wyróżniającą cechą administracji jest władczość. Jest to silne kryterium, podlegające weryfikacji, a polega na nierównorzędności prawnej organu i podmiotu administracyjnego. Organ administracji może jednostronnie kształtować sytuację prawną obywatela lub jednostki organizacyjnej, pod sankcją zastosowania przymusu państwowego. Przymus ten będzie realizowany przede wszystkim w razie wydania decyzji nadającej uprawnienia albo nakładającej obowiązki. Cechy tej, w szerokim rozumieniu, można się dopatrzyć również w decyzjach deklaratoryjnych, potwierdzających z mocy przepisu ustawowego sytuację prawną podmiotu administracyjnego. Przymus tkwi wówczas w sferze prawnej, gdyż bez wydania decyzji deklaratoryjnej prawa tego podmiotu nie nabierają skuteczności i nie mogą być realizowane.W nauce nie ma zgodności co do definicji podstawowych pojęć prawa administracyjnego i administracji państwowej. Koncepcja przedmiotowa kładzie nacisk na ustalenie cech tych działań, podejmowanych bezpośrednio w imieniu państwa, które zaliczamy do administracji państwowej. Wśród nich wymienia się:- prowadzenie działalności bezpośrednio w imieniu państwa,- charakter organizatorski,- reprezentowanie władzy państwowej przez podmiot administrujący,- określenie cech działalności, ich zakresu i trybu przez prawo,- wyłączenie z zakresu administracji państwowej uprawnień przyznanych organom władzy, kontroli i wymiaru sprawiedliwości,- ustawowe ustanawianie kompetencji organów administracji.Zwolennicy koncepcji podmiotowej określają natomiast administrację państwową jako obszar działania jej organów, zwracając uwagę, że "rozrastanie się" prawa administracyjnego zaciera coraz bardziej jego granice. Co do jednego panuje zgoda: że nie ma spraw z natury należących do prawa administracyjnego lub należących do innych dziedzin, szczególnie do prawa cywilnego. Zawodne stają się też tradycyjne kryteria podziału. Na przykład, majątkowy charakter sprawy nie przesądza o stosowaniu prawa i postępowania cywilnego, skoro decyzje administracyjne mogą być bezpośrednio źródłem uprawnień majątkowych (np. decyzje o przydziale lokalu). Równorzędność podmiotów nie jest też kryterium wystarczającym, skoro powszechny, konsumencki obrót ogranicza możliwość rokowań i ustalania warunków umowy. Nie ulega również wątpliwości, że niektóre stosunki cywilnoprawne dochodzą do skutku przez połączenie dwóch porządków prawnych: administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji, i cywilnego, zakończonego umową. Występuje to np. przy sprzedaży gruntów należących do Państwowego Funduszu Ziemi. A zatem ostateczny cywilny charakter czynności nie wyklucza w pewnej, określonej fazie postępowania administracyjnego. Powyższa konstatacja skłania do odrzucenia tego kierunku, przedstawionego w uzasadnieniu pytania Ministra Sprawiedliwości, jakoby spójność i jednolitość systemu postępowania przesądziła o ostatecznej kwalifikacji czynności zatwierdzenia planu rozdysponowania majątku likwidowanego związku.Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 § 2 pkt 1 i 2 normuje również postępowanie przed organami m.in. organizacji samorządowych i spółdzielczych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Stosowanie tego postępowania przez organy samorządowe było przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako przykład można wskazać uchwałę SN z dnia 14 lipca 1986 r. III PZP 55/85 dotyczącą wykładni art. 4 ust. 3 i art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze (OSNCP 1987, z. 4, poz. 49) i powołane tam orzecznictwo NSA. W uzasadnieniu uchwały zawarta została ogólna reguła dotycząca stosowania k.p.a. odnośnie do szczególnych aktów normatywnych. Według SN w takich sytuacjach wyłączenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego musi być niewątpliwe, gdyż nie ma domniemania, że akt szczególny kompleksowo wyłącza stosowanie przepisów k.p.a., w szczególności zaś jego art. 196.Poszukując zatem kryteriów poddania stosunku prawnego danej gałęzi prawa trzeba mieć z jednej strony na uwadze występowanie charakterystycznych, powtarzających się cech uznawanych za właściwe dla tej gałęzi, a z drugiej strony równie ważne kryterium celowości i efektywności takiej regulacji, nie zapominając przy tym o możliwości podlegania poszczególnych fragmentów przedmiotowych lub indywidualnych sprawy różnym dziedzinom prawa. Istotnym punktem poszukiwań staje się analiza treści stosunku prawnego oraz pożądany sposób ochrony uzasadnionych interesów podmiotów tego stosunku prawnego i rozstrzygania konfliktów.V. Sama okoliczność, że w sprawie działa i podejmuje rozstrzygnięcie organ administracyjny (minister lub dyrektor izby skarbowej) nie decyduje jeszcze o tym, iż każde działanie takich organów musi być zawsze identyfikowane z decyzją. Ustawodawca nie zawsze wybiera formę decyzji administracyjnej jako najbardziej odpowiedni sposób załatwienia sprawy przez organ administracji. Bywa i tak, że prawo materialne przewiduje dla pewnego rodzaju spraw inną formę załatwienia (np. uchwałę komitetu czy komisji, umowę cywilnoprawną, porozumienie administracyjne, udzielenie informacji, wydanie opinii, wyrażenie zgody i in.). Nie jest zatem trafny pogląd, że każde działanie organu administracji musi być tylko z tego powodu decyzją. Szczególnie np. w sferze, w której organy administracji państwowej działają jako reprezentanci interesów majątkowych państwa, ich rozstrzygnięcia - nawet jeśli prima facie wydają się mieć imperatywny charakter - często nie miewają charakteru ani decyzji, ani nawet aktów administracyjnych, gdyż obszar, w jakim zapadają, nie jest obszarem poddanym władczej ingerencji państwa. Mówiąc prościej - nie jest sferą, w jakiej mamy do czynienia z administrowaniem, a raczej sferą zarządzania lub gospodarowania (na tym tle w klasycznej frankońskiej doktrynie prawa administracyjnego ukuto podział na "action de gestion" i "actes d'autore"). W teorii prawa administracyjnego przyjmuje się zresztą od dawna, że decyzją wcale nie musi być nawet każdy akt administracyjny (w piśmiennictwie i praktyce wielu krajów znane jest pojęcie "bezformowego", tj. wydawanego bez dochowania jakiejkolwiek przepisanej formy, aktu administracyjnego). W rezultacie, dla ostatecznego wyjaśnienia problemu należy przyjąć, że aby akt administracyjny stał się pleno titulo decyzją administracyjną, potrzeba jest, by akt ten odpowiadał kwalifikowanym wymaganiom materialnym i formalnym. Są one następujące:1) musi być to oczywiście akt organu upoważnionego do wykonywania funkcji administracji;2) musi mieć charakter władczy;3) może być jednak wydany tylko w przewidzianych przez prawo administracyjne sytuacjach;4) powinien być skierowany do indywidualnie określonych adresatów;5) musi być wydany w wyniku formalnego postępowania administracyjnego;6) jego celem musi być przesądzenie o tym, że pewien stosunek prawny istnieje (wtedy jest to decyzja deklaratywna) lub też, że powstaje, zmienia się lub ustaje (decyzja konstytutywna).W tej sytuacji należy zatem przyjąć, że nie można kwalifikować jako decyzje administracyjne aktów:1) wydawanych w sferze, która nie jest regulowana przez materialne prawo administracyjne;2) wydawanych poza obszarem regulowanym przez przepisy o postępowaniu administracyjnym.A jeżeli tak przyjąć, to można również stwierdzić, że właśnie z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem zagadnienia prawnego.VI. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36) odsyła w zakresie wszelkich nie uregulowanych przez siebie kwestii do przepisów prawa spółdzielczego. Związki między tą ustawą a prawem spółdzielczym, a także prawem cywilnym, są resztą znacznie szersze, mają charakter nie tylko genetyczny, ale i instytucjonalny. Likwidator (art. 2) nie jest bowiem ani powoływany, ani mianowany przez ministra; jest "wyznaczany", co stanowi wyraźne nawiązanie do instytucji prawa spółdzielczego, przecina natomiast domniemane parantele z prawem administracyjnym. W rezultacie nie ma podstaw do przypuszczeń, że ustawodawca zamierzał uczynić zeń organ administrujący. Nie wskazują na to ani jego pozycja, ani zadania, ani też kompetencje.Także pozycja ministra (lub dyrektora izby skarbowej) wyznaczającego likwidatora nie jest w zakresie przewidzianym ustawą bezsporną pozycją organu administrującego, podejmującego indywidualne rozstrzygnięcia w ramach własnych kompetencji.Organ ten ogranicza się tylko do nadzorowania działań wyznaczonego likwidatora, i to w bardzo ograniczonym zakresie; może zatwierdzić sporządzony przez likwidatora plan, ale też tylko i wyłącznie wówczas, gdy nie uczyni tego zebranie przedstawicieli spółdzielni zrzeszonych w związku. Słowem, pełni jedynie funkcje nadzorcze, i to w ograniczonym zakresie; jest w tak zarysowanym układzie raczej "organem prawa spółdzielczego" niż organem administracyjnym. Decydująca jest bowiem przede wszystkim okoliczność, że o rozwiązywaniu wszelkich problemów majątkowych, powstających w toku likwidowania związków spółdzielczych przesądza w istocie rzeczy plan przewidziany w art. 3 ust. 1 wspomnianej ustawy, nie zaś treść rozstrzygnięcia organu nadzorującego. Ten ostatni (art. 3 ust. 3) może tylko i wyłącznie zatwierdzić sporządzony wcześniej plan, nie zaś go zmienić lub zastępować własnym. Nie ma więc uprawnień do samodzielnego i jednostronnego kształtowania materii, o niczym w istocie rzeczy sam nie rozstrzyga, potwierdza tylko decyzję, którą wcześniej podjął ktoś inny, też zresztą nie będący organem administracji. Ani więc podstawą jego rozstrzygnięcia nie są przepisy prawa administracyjnego, ani też charakter tego rozstrzygnięcia nie odpowiada w pełni cechom decyzji administracyjnej sensu stricto. Należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie to powinno być traktowane jako oświadczenie woli i podejmowane jest w sferze objętej domeną prawa spółdzielczego (które, zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, jest gałęzią szeroko pojmowanego prawa cywilnego).VII. Nie budzi raczej szczególnych wątpliwości problem, jakiego rodzaju procedura stosowana jest w postępowaniu likwidacyjnym. Jeszcze zresztą łatwiej można udzielić odpowiedzi na pytanie ujęte odwrotnie: łatwo jest rozstrzygnąć, jakiego rodzaju procedury się nie stosuje. Ani w ustawie z dnia 20 stycznia 1990 r., ani też w prawie spółdzielczym, do którego owa ustawa odsyła, trudno odnaleźć jakiekolwiek przesłanki, przemawiające za tym, by materię owych ustaw rozstrzygano w trybie proceduralnym, regulowanym przez kodeks postępowania administracyjnego. Można też powołać się na dodatkowy argument: skoro rozstrzygnięcie uchwały 7 sędziów SN przesądzi o drodze sądowej, jaka zostanie przyjęta dla rozpatrywania spraw powstających na tle omawianej materii, należy wypowiedzieć się za przyjęciem drogi sądu powszechnego. Pozwala ona na szerszą, merytoryczną i głęboką kontrolę, co odpowiada zasadzie państwa prawnego (art. 1 Konstytucji) i współczesnym tendencjom ochrony prawa, a także polskim rozwiązaniom w tym zakresie.VIII. Biorąc pod uwagę wszystkie omówione wyżej okoliczności o charakterze zarówno materialnoprawnym i proceduralnym, jak i funkcjonalnym, Sąd Najwyższy zdecydował się przedstawione mu zagadnienie prawne rozstrzygnąć, jak w sentencji uchwały.