III PZP 2/69

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes Z. Opuszyński. Sędziowie: W. Glabisz, J. Krzyżanowski, K. Zieliński, K. Marowski (sprawozdawca), A. Szczurzewski, J. Tyszka.SentencjaSąd Najwyższy, po wysłuchaniu wniosku wiceprokuratora Prokuratury Generalnej PRL W. Grocholi i po zapoznaniu się z poglądem Centralnej Rady Związków Zawodowych, rozpoznał na posiedzeniu jawnym wniosek Prokuratora Generalnego PRL zgłoszony na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o Sądzie Najwyższym i skierowany przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego pod rozpoznanie składu siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:"Czy dopuszczalna jest na podstawie art. 376 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych rewizja nadzwyczajna od prawomocnego orzeczenia zakładowej (terenowej) komisji rozjemczej wydanego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących w razie wypadków przy pracy (Dz. U. Nr 3, poz. 8), jeżeli orzeczenie to rażąco narusza prawo lub interes Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej?"Sąd Najwyższy uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:Przepis art. 376 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych nie daje podstawy do zaskarżenia rewizją nadzwyczajną prawomocnego orzeczenia zakładowej (terenowej) komisji rozjemczej wydanego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących w razie wypadków przy pracy (Dz. U. Nr 3, poz. 8).Uzasadnienie faktyczneW myśl art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących w razie wypadków przy pracy (Dz. U. Nr 3, poz. 8), nazywanej w dalszym ciągu "ustawą o świadczeniach", uprawnieni do świadczeń określonych w art. 10-13, pragnąc uzyskać takie świadczenie, powinni złożyć wniosek w zakładzie pracy, a w razie odmowy zapłaty tych świadczeń lub ich części przez zakład pracy, mają prawo wystąpić do zakładowej (terenowej) komisji rozjemczej o rozpoznanie sporu.Chodzi tu o komisje rozjemcze wprowadzone w życie dekretem z dnia 24 lutego 1954 r. o zakładowych komisjach rozjemczych (Dz. U. Nr 10, poz. 35), zwanym dalej "dekretem".Do postępowania więc w sprawach o świadczenia, określone w art. 10-12 ustawy o świadczeniach, przed zakładową (terenową) komisją rozjemczą należy stosować przepisy dekretu i rozporządzeń (uchwał) wykonawczych wydanych na jego podstawie, jeżeli przepisy ustawy o świadczeniach nie stanowią inaczej.Otóż ust. 4 i 5 art. 16 ustawy o świadczeniach wprowadza właśnie takie zmiany, polegające w szczególności na tym, że:1) spory, które na skutek wyłączenia ich w myśl art. 2 ust. 2 dekretu spod właściwości komisji rozjemczych, podlegały rozpoznaniu przez sądy powszechne (spory pracowników zajmujących stanowiska kierownicze), jeśli chodzi o świadczenia w art. 10-13 ustawy o świadczeniach, podlegają w myśl art. 16 ust. 4 tej ustawy rozpoznaniu przez jednostkę nadrzędną nad zakładem pracy;2) w razie nieosiągnięcia jednomyślności przy rozstrzyganiu sprawy przez komisję rozjemczą w sprawach o świadczenia z art. 10-13 ustawy o świadczeniach, zainteresowany może wystąpić o rozpoznanie sporu do jednostki nadrzędnej nad zakładem pracy (art. 16 ust. 4 cytowanej ustawy), a nie do sądu powszechnego, jak to wynika z art. 10 ust. 2 dekretu;3) orzeczenia zakładowej (terenowej) komisji rozjemczej mogą być zaskarżone w myśl art. 11 dekretu do zarządu głównego właściwego związku zawodowego w ciągu 7 dni (§ 49 rozp. Rady Min. z 24 kwietnia 1954 r. w sprawie składu sposobu powoływania i funkcjonowania zakładowych komisji rozjemczych i komisji rozjemczych przy terenowych organach związków zawodowych oraz trybu postępowania przed tymi komisjami i trybu postępowania odwoławczego - Dz. U. Nr 16, poz. 68), gdy tymczasem w sprawach o świadczenia, z art. 10-13 ustawy o świadczeniach - w myśl art. 16 ust. 5 tej ustawy - orzeczenie zakładowej (terenowej) komisji rozjemczej, jak również orzeczenia jednostki nadrzędnej nad zakładem pracy mogą być zaskarżone w terminie 30 dni do okręgowego sądu ubezpieczeń społecznych;4) dalszy bieg sprawy po wniesieniu odwołania od orzeczenia komisji rozjemczej, jeśli chodzi o sprawy o świadczenia z art. 10-13 ustawy o świadczeniach, uregulowany jest również w art. 16 ust. 5 tej ustawy odmiennie niż w art. 11 dekretu i § 48-51 cyt. wyżej rozporządzenia RM, a mianowicie do dalszego postępowania mają zastosowanie przepisy o sądach ubezpieczeń społecznych.Zmiany powyższe sprowadzają się do tego, że po pierwsze, sądy powszechne zostały całkowicie wyłączone od rozpoznania spraw o świadczenia z art. 10-13 ustawy o świadczeniach - i to nawet w tych wypadkach, gdy komisje rozjemcze nie są właściwe lub nie osiągają jednomyślności, zamiast zaś sądów powszechnych sprawy te rozpoznają jednostki nadrzędne, a po drugie, instancją odwoławczą od orzeczenia komisji rozjemczych lub jednostek nadrzędnych nad zakładem pracy - są okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych zamiast zarządów głównych związków zawodowych.Art. 16 ustawy o świadczeniach nie wspomina jednak zupełnie o możliwości zaskarżenia prawomocnych orzeczeń komisji rozjemczych lub jednostek nadrzędnych nad zakładem pracy. Natomiast możliwość taką przewiduje art 13 dekretu, przyznając Prokuratorowi Generalnemu PRL prawo zaskarżania prawomocnych orzeczeń zakładowej komisji rozjemczej do CRZZ w razie uznania, że narusza ono przepisy prawa.Stąd powstała wątpliwość przedstawiona w pytaniu Prokuratora Generalnego PRL.Prokurator Generalny PRL zapytuje w szczególności, czy w tej sytuacji byłaby możliwa kontrola prawomocnych orzeczeń zakładowych (terenowych) komisji rozjemczych wydanych w sprawach o świadczenia z art. 10-13 ustawy o świadczeniach na podstawie art. 376 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych. W myśl tego przepisu od każdego prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny PRL lub Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego może założyć rewizję nadzwyczajną, jeżeli orzeczenie narusza interes Państwa Ludowego albo jeżeli zostało ono powzięte z pogwałceniem istotnych przepisów prawa. Taką rewizję nadzwyczajną - w myśl art. 3781 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych - rozpoznaje Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy odpowiedział na pytanie Prokuratora Generalnego PRL przecząco, zważywszy, co następuje:Art. 16 ustawy o świadczeniach przekazuje spory pracowników uspołecznionych zakładów pracy o świadczenia należne w myśl tej ustawy od zakładów pracy komisjom rozjemczym, a więc instytucji już istniejącej, której ustrój, jak również tryb postępowania uregulowane są dekretem z dnia 24 lutego 1954 r. oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 1954 r. wyżej cytowanym. Te więc akty prawne decydują o tym, czy i jakie środki odwoławcze przysługują od orzeczeń komisji rozjemczych, jeżeli nie zostały one zmienione późniejszymi aktami ustawodawczymi. Jak już wyżej wspomniano, art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach wprowadził opisane wyżej zmiany, dotyczące także zaskarżenia orzeczeń komisji rozjemczych w sprawach określonych tą ustawą.Żeby więc znaleźć prawidłową odpowiedź na postawione pytanie, należy przede wszystkim szukać odpowiedniego przepisu w ustawie o świadczeniach.Jak już wspomniano, o zaskarżeniu orzeczeń komisji rozjemczych jest mowa w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach, który dopuszcza zaskarżenie orzeczeń komisji rozjemczej tylko przez strony i tylko do okręgowych sądów ubezpieczeń społecznych, przy czym od wyroków tych ostatnich sądów przysługują środki prawne, określone w przepisach prawa o sądach ubezpieczeń społecznych. Przepis więc art. 376 tego prawa może w tych sprawach mieć zastosowanie, ale tylko wówczas, gdy orzeczenie komisji rozjemczej zostanie zaskarżone przez stronę do okręgowego sądu ubezpieczeń społecznych i może dać podstawę do zaskarżenia jedynie orzeczeń sądów i ubezpieczeń społecznych wydanych w konsekwencji zaskarżenia przez stronę orzeczenia komisji rozjemczej, a nie do zaskarżenia prawomocnego (nie zaskarżonego przez żadną ze stron) orzeczenia samej komisji rozjemczej. Trzeba więc stwierdzić, że w ustawie o świadczeniach, jak również w powołanym tymi przepisami prawie o sądach ubezpieczeń społecznych brak przepisu, który by dawał podstawę do zaskarżenia prawomocnych orzeczeń komisji rozjemczej rewizją nadzwyczajną.W kwestiach nie uregulowanych ustawą o świadczeniach - w zakresie postępowania przed komisjami rozjemczymi mają zastosowanie dotychczasowe cytowane wyżej przepisy dotyczące postępowania przed takimi komisjami. Otóż art. 13 dekretu przewiduje możność zaskarżenia przez Prokuratora Generalnego PRL prawomocnego orzeczenia komisji rozjemczej do Centralnej Rady Związków Zawodowych, jeżeli Prokurator Generalny uzna, że orzeczenie takie narusza przepisy prawa. Ustawa o świadczeniach nie wspomina o tym przepisie: ani go wyraźnie nie zmienia, ani też nie uchyla w stosunku do sporów o świadczenia z tej ustawy. Pewne jest więc, że również z dotychczasowych przepisów nie wynika możliwość zaskarżenia prawomocnego orzeczenia komisji rozjemczej rewizją nadzwyczajną do Sądu Najwyższego. Czy natomiast art. 13 dekretu może mieć zastosowanie w sprawach o świadczenia przewidziane w ustawie z dnia 23 stycznia 1968 r., a więc czy orzeczenie komisji rozjemczej wydane w takiej sprawie może być zaskarżone do Centralnej Rady Związków Zawodowych - jest to pytanie, na które Sąd Najwyższy nie może udzielać odpowiedzi, ponieważ nie jest powołany do rozstrzygania zagadnień dotyczących postępowania pozasądowego.W braku przepisu, który by dopuszczał rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia komisji rozjemczej w sprawach z ustawy o świadczeniach, można się zastanowić, czy w drodze analogii nie dałoby się dopuścić takiego środka prawnego.Prokurator Generalny w uzasadnieniu swego pytania przytacza poważne argumenty na uzasadnienie, że jakiś nadzwyczajny środek prawny od orzeczeń komisji rozjemczej w sprawach o świadczenia przysługujące w razie wypadków przy pracy i choroby zawodowej jest potrzebny. Przedmiot tych świadczeń służy doniosłemu celowi złagodzenia skutków wypadków i chorób zawodowych, a decydują o nich przede wszystkim same zakłady pracy, związane ustaleniami komisji wypadkowej. Decyzje zaś zakładów pracy poddane są w pierwszej fazie kontroli komisji rozjemczej, składającej się z osób, które niekoniecznie muszą posiadać dostateczną znajomość prawa. Może więc być poważna ilość orzeczeń błędnych, sprzecznych z prawem, które jednak w braku zaskarżenia przez stronę (nieporadnego - być może - inwalidę) uprawomocnią się. Ale i na to pytanie należy dać odpowiedź przeczącą. Stosowanie analogii dopuszczalne jest pod warunkiem stwierdzenia luki w ustawie, nie można zaś mówić o luce w ustawie, która zawiera przepisy o środkach prawnych, a nie wspomina o środku nadzwyczajnym. Okoliczności wskazujące na potrzebę takiego nadzwyczajnego środka mogą stanowić jedynie uzasadnienie postulatu uregulowania tej kwestii w drodze ustawy, nie mogą jednak upoważnić sądu do uzupełnienia ustawy przez wprowadzenie instytucji w ustawie nie przewidzianej.Ponadto uznanie dopuszczalności zaskarżenia rewizją nadzwyczajną prawomocnych orzeczeń komisji rozjemczych byłoby w obecnym stanie prawnym sprzeczne z wyrażoną w art. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym zasadą, że Sąd Najwyższy jest naczelnym organem sądowym sprawującym nadzór nad działalnością sądów powszechnych i szczególnych w zakresie orzekania. Natomiast komisja rozjemcza nie jest sądem ani powszechnym, ani szczególnym. Podobnie przedstawia się sprawa z organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ani od decyzji ZUS-u, ani od orzeczeń Rady Nadzorczej ZUS-u nie przysługuje rewizja nadzwyczajna, jakkolwiek decyzje te mogą być zaskarżone do okręgowego sądu ubezpieczeń społecznych, a dopiero wyroki tych sądów mogą być zaskarżone rewizją nadzwyczajną w myśl art. 376 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych.Zauważyć też należy, że jakkolwiek można się obawiać, iż - zwłaszcza w początkowym okresie - orzeczenia komisji rozjemczych będą często wadliwe, to jednak ustawa wprowadza dość długi, bo miesięczny termin ich zaskarżenia. Ponadto okręgowy sąd ubezpieczeń społecznych - w wypadku zaskarżenia w terminie spóźnieniowym - władny jest przywrócić termin (art. 160 i nast. pr. o s.u.s.). Zakłady pracy będą niewątpliwie kontrolowane i instruowane przez jednostki nadrzędne, a poszkodowanymi pracownikami powinny się zainteresować z większą aktywnością związki zawodowe, które dotychczas nie wykorzystują w pełni możliwości obrony praw pracowników. Tak więc należy się spodziewać, że rażąco niesłuszne orzeczenia komisji rozjemczych zostaną zaskarżone w sposób przewidziany w ustawie.Chodzi tu zresztą o okres przejściowy. Zgodnie bowiem z ogłoszoną w prasie zapowiedzią Centralnej Rady Związków Zawodowych opracowanie nowego ustawodawstwa pracy - łącznie z postępowaniem w sprawach pracowniczych - zostanie przyśpieszone zgodnie z uchwałą V Zjazdu Partii, zagadnienie więc zaskarżalności orzeczeń w sprawach pracowniczych w drodze nadzwyczajnych środków prawnych zostanie niewątpliwie w niedługim czasie dokładnie rozważone i uregulowane.