III CZP 38/67

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia J. Majorowicz. Sędziowie: B. Łubkowski, J. Ignatowicz, W. Kuryłowicz, Z. Masłowski (sprawozdawca), J. Pietrzykowski, J. Policzkiewicz.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej T. Potapowicza, po rozpoznaniu wniosku Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 kwietnia 1967 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne dotyczące wykładni art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności (Dz. U. Nr 8, poz. 48):"Według jakich zasad, a w szczególności czy według zasad ogólnych przewidzianych w prawie cywilnym czy też według zasady ograniczonej odpowiedzialności przewidzianej w art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 31.I.1961 r. o łączności (Dz. U. Nr 8, poz. 48), kształtuje się odpowiedzialność państwowego przedsiębiorstwa "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" w wypadku, gdy zaginięcie paczki bez podanej wartości albo ubytek lub uszkodzenie jej wartości jest następstwem czynu niedozwolonego pracownika poczty?"uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:Jeżeli zaginięcie paczki bez podanej wartości albo ubytek lub uszkodzenie jej zawartości jest następstwem czynu niedozwolonego popełnionego przez pracownika przedsiębiorstwa państwowego "Polska Poczta, Telegraf i Telefon", przedsiębiorstwo to odpowiada za wynikłą stąd szkodę na podstawie przepisów prawa cywilnego o czynach niedozwolonych.Uzasadnienie faktyczne1. Przepisy art. 417-420 k.c. normują odpowiedzialność Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie panuje jednolity pogląd, że cytowane przepisy dotyczą wyłącznie odpowiedzialności za szkody ex delicto, a zatem przesłanką opartej na nich odpowiedzialności Skarbu Państwa jest powstanie szkody w następstwie popełnionego przez funkcjonariusza państwowego czynu niedozwolonego.Stosownie jednak do art. 421 k.c. powyższe przepisy nie mają zastosowania, jeżeli odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego uregulowana jest w przepisach szczególnych. Przepis art. 421 k.c. recypuje treść art. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 243) i powinien podlegać takiej samej wykładni. Wykładnia tego ostatniego przepisu nie była początkowo w orzecznictwie Sądu Najwyższego jednolita. Dopiero w uchwale Całej Izby Cywilnej z dnia 14.I.1960 r. (1 CO 45/59) Sąd Najwyższy - przyjmując, że nie są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 7 powyższej ustawy przepisy dekretu z dnia 14.VIII.1954 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 23, poz. 98) oraz ustawy z dnia 13.XII.1957 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 2, poz. 6) - wyraził w uzasadnieniu tej uchwały zapatrywanie, że o przepisie szczególnym w stosunku do art. 1-6 ustawy z dnia 15.XI.1956 r. może być mowa jedynie wówczas, "gdy przepis taki normuje odpowiedzialność Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności i normuje ją inaczej niż ta ustawa". Pogląd ten uznać należy za aktualny również na gruncie wykładni art. 421 k.c.Przedsiębiorstwo państwowe "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" (PPTT) odpowiada za szkody wyrządzone przez swoich funkcjonariuszy także na podstawie przepisów art. 417 i nast. k.c., przy czym również przesłanką tej odpowiedzialności jest to, by szkoda była następstwem popełnionego przez funkcjonariusza czynu niedozwolonego.Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności (Dz. U. Nr 8, poz. 48) w rozdziale IV (art. 55-60) normuje odpowiedzialność PPTT za niewykonanie lub nienależyte wykonanie podstawowych usług. Przepisy tej ustawy ograniczają w znacznym zakresie odpowiedzialność PPTT za wynikłe stąd szkody.Gdy szkody, o jakich mowa w przepisach cytowanej ustawy, nie są następstwem czynu niedozwolonego funkcjonariuszy PPTT, to stosowanie do odpowiedzialności PPTT wyłącznie przepisów ustawy z pominięciem przepisów prawa cywilnego nie budzi wątpliwości. Wynika to wyraźnie ze sformułowań zawartych w art. 55 ust. 1 i 4 ustawy. Jeżeli jednak wchodzi w grę czyn niedozwolony pracownika pocztowego, powstaje wątpliwość objęta przedstawionym pytaniem prawnym. Do jej rozstrzygnięcia konieczne jest rozważenie i zajęcie stanowiska w kwestii, czy przepisy ustawy z dnia 31.I.1961 r. mogą być uważane za przepisy szczególne w rozumieniu art. 421 k.c. Gdyby bowiem tak było, to wówczas stosownie do wyraźnego brzmienia art. 421 k.c. do odpowiedzialności PPTT miałyby zastosowanie wyłącznie przepisy tej ustawy.2. Ustawa o łączności normuje odpowiedzialność PPTT za niewykonanie lub nienależyte wykonanie podstawowych usług. Stosownie do ust. 3 art. 55 ustawy, usługi podstawowe obejmują: 1) przesyłki pocztowe, 2) przekazy pocztowe, 3) inkaso sum pieniężnych na zlecenie, 4) usługi związane z eksploatacją sieci telefonicznej, telegraficznej i radiofonii przewodowej pozostającej w zarządzie i użytkowaniu PPTT. Natomiast do odpowiedzialności PPTT za niewykonanie lub nienależyte wykonanie innych usług mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego (ust. 4 art. 55). Przepisy ustawy nie mają również zastosowania do odpowiedzialności PPTT za niewykonanie lub nienależyte wykonanie usług w obrocie z zagranicą (ust. 2 art. 55).W świetle przepisów ustawy o łączności stosunek prawny, jaki się zawiązuje pomiędzy PPTT a osobą zlecającą wykonanie usługi - i to każdej usługi, a więc również usług podstawowych w rozumieniu art. 55 ust. 3 - jest stosunkiem umownym o charakterze cywilnoprawnym. Wprawdzie przeciwko poglądowi o charakterze tego stosunku można by podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 3 ustawy tylko usługi wymienione w art. 31 pkt 2, którym Minister Łączności nie nadał charakteru powszechności, są wykonywane na podstawie umów zawieranych z osobami korzystającymi z tych usług, co mogłoby prowadzić do wniosku, że pozostałe usługi, którym nadany został charakter powszechności (art. 32 ustawy), oraz usługi podstawowe (art. 55 ust. 3) nie są wykonywane na podstawie umowy, lecz w ramach stosunku administracyjno-prawnego, jednakże taka wykładnia cytowanych przepisów ustawy per argumentum a contrario byłaby błędna. Przy zastosowaniu natomiast prawidłowej wykładni treść przepisu art. 34 ust. 3 ustawy wskazuje jedynie na to, że w odniesieniu do usług wymienionych w art. 31 pkt 2, którym Minister Łączności nie nadał charakteru powszechności, wzajemne prawa i obowiązki stron określa zawarta między nimi umowa, gdy tymczasem warunki korzystania z usług powszechnych, w tym również usług podstawowych, określa - stosownie do ust. 1 art. 31 - Minister Łączności w drodze zarządzenia, co jednak ma tylko ten skutek, że umowa zawarta w sprawie tych usług jest umową adhezyjną, zawieraną przez przystąpienie.Natomiast za reprezentowanym tu poglądem o cywilnoprawnym charakterze stosunku łączącego PPTT z osobą zlecającą wykonanie usług przemawia z jednej strony treść wzajemnych praw i obowiązków stron tego stosunku, który realizuje się w przesyłce pocztowej, oraz ich charakter majątkowy, z drugiej zaś strony - pozycja stron jako równorzędnych podmiotów tego stosunku oraz okoliczność, że sprawy o roszczenia odszkodowawcze z powodu niewykonania lub nienależytego wykonania usług podlegają orzecznictwu sądów powszechnych i komisji arbitrażowych, są więc sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 i 2 k.p.c.Podstawowy przepis art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 31.I.1961 r. statuuje odpowiedzialność PPTT za niewykonanie lub nienależyte wykonanie podstawowych usług. Sformułowanie to - przy założeniu, jak to wyżej zostało wyjaśnione, umownego charakteru stosunku prawnego łączącego PPTT z osobą zlecającą wykonanie usługi - wskazuje w sposób wyraźny na kontraktowy charakter normowanej przez ustawę odpowiedzialności PPTT.Poza samym sformułowaniem określającym odpowiedzialność PPTT za "niewykonanie lub nienależyte wykonanie" usług, którym ustawa posługuje się w szeregu przepisów (art. 55 ust. 1, 2 i 4 art. 57 oraz 58) i które jest równobrzmiące ze sformułowaniem użytym w art. 471 k.c. statuującym odpowiedzialność dłużnika za szkodę kontraktową, za takim charakterem normowanej przez ustawę odpowiedzialności PPTT przemawiają jeszcze dalsze przepisy ustawy. W szczególności przepis art. 58 ustawy, określający okoliczności zwalniające PPTT od odpowiedzialności, wskazuje - analogicznie do unormowania zawartego w art. 471 k.c. - na przyjęcie domniemania prawnego, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie usługi nastąpiło z przyczyn uzasadniających odpowiedzialność PPTT, co powoduje obciążenie tego przedsiębiorstwa dowodem przeciwnym. Taki rozkład ciężaru dowodu właściwy jest unormowaniu odpowiedzialności ex contractu.Na szczególną wreszcie uwagę zasługuje przepis art. 59 ustawy. Przepis ten prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przyznaje osobie, która zleciła wykonanie usługi, z czego wynika, że odpowiedzialność PPTT oparta na przepisach ustawy mieści się w ramach stosunku umownego łączącego PPTT z osobą zlecającą wykonanie usługi. Wprawdzie przepis ten przyznaje roszczenie odszkodowawcze również adresatowi, lecz tylko wyjątkowo w odniesieniu do przesyłek, które przyjął z zastrzeżeniem wniesienia roszczenia o odszkodowanie. W tym wypadku jednak obowiązek PPTT do odszkodowania w stosunku do adresata powstaje na skutek złożenia przez tego ostatniego jednostronnego oświadczenia woli przyjętego przez dłużnika, źródłem więc odpowiedzialności PPTT wobec adresata jest również czynność prawna, a nie czyn niedozwolony.Natomiast żaden z przepisów omawianej ustawy nie zawiera w swej hipotezie stanu faktycznego, z którego wynikałaby odpowiedzialność PPTT za szkody wyrządzone przy wykonywaniu usług przez funkcjonariuszy pocztowych. Brak takich przepisów z jednej strony oraz umowny charakter stosunku prawnego łączącego PPTT z osobą zlecającą wykonanie usługi oraz wyżej przedstawiony sposób unormowania odpowiedzialności PPTT z drugiej strony upoważniają do wysnucia wniosku, że odpowiedzialność ta ma charakter wyłącznie kontraktowy, że zatem przepisy ustawy z dnia 31.I.1961 r. normujące odpowiedzialność PPTT za niewykonanie lub nienależyte wykonanie usług nie mogą być traktowane jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 421 k.c.Stosownie do przepisu art. 56 pkt 3 ustawy z dnia 31.I.1961 r. górna granica wysokości odszkodowania należnego osobie uprawnionej nie może przewyższać iloczynu, którego jednym czynnikiem jest 10-krotna najniższa opłata taryfowa za przewóz paczki jednokilogramowej, a drugim ciężar paczki wyrażony w kilogramach. Ponadto według art. 60 ustawy prawo dochodzenia roszczeń o odszkodowanie uzależnione jest od uprzedniego wyczerpania drogi postępowania reklamacyjnego oraz ograniczone terminem 12-miesięcznym.Powyższe ograniczenie w odniesieniu do odpowiedzialności kontraktowej PPTT za przesyłki pocztowe bez podanej wartości znajduje uzasadnienie w masowym charakterze obrotu tych przesyłek i w dążeniu do zaoszczędzenia kosztownych środków ich strzeżenia oraz zmniejszenia przez to do minimum opłat taryfowych. Równocześnie osoby korzystające z usług pocztowych mają możność zapewnienia sobie - w wypadku zaginięcia lub uszkodzenia paczki - pełnego odszkodowania przez nadanie przesyłki ze wskazaniem wartości i uiszczenie wyższej opłaty taryfowej.Inna sytuacja zachodzi w wypadku, gdy zaginięcie lub uszkodzenie paczki jest następstwem czynu niedozwolonego pracownika pocztowego. W praktyce czynem takim jest najczęściej kradzież całej paczki lub części jej zawartości. Pomijając względy natury jurydycznej, o których była mowa poprzednio, ograniczenie odpowiedzialności PPTT w myśl przepisów ustawy o łączności z 1961 r. nie znalazłoby usprawiedliwienia ze stanowiska zasad wspołżycia społecznego. Sytuacja prawna PPTT niczym się nie różni od sytuacji każdej innej organizacji państwowej, której funkcjonariusz wyrządził szkodę czynem niedozwolonym, uprzywilejowanie więc PPTT w porównaniu z pozostałymi państwowymi osobami prawnymi byłoby niczym nie uzasadnione i na gruncie obowiązującego ustawodawstwa, przyjmującego generalną zasadę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności, wręcz niezrozumiałe.Jak wynika z dotychczasowych rozważań, zarówno argumenty jurydyczne, jak i względy natury społecznej oraz słusznościowej przemawiają za udzieleniem na przedstawione pytanie odpowiedzi wyrażonej w sentencji niniejszej uchwały.