IV CO 1/58

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia W. Bendetson (sprawozdawca). Sędziowie: J. Ignatowicz, J. Krzyżanowski.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie z powództwa Albertyny M. przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu o odszkodowanie i rentę, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Bydgoszczy Ośrodek w Toruniu postanowieniem z dnia 20 grudnia 1957 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 388 k.p.c.:"Czy według obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 10 ustawy z dnia 17 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 656) względnie art. 6 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 20 marca 1950 r o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), obowiązek ochrony dróg publicznych, wymagający stałego czuwania nad ich stanem i usuwania istotnych przeszkód dla ruchu na drogach, ciążący na radach narodowych, obejmuje również obowiązek zabezpieczenia przed skutkami gołoledzi przez posypywanie piaskiem itp. chodników przylegających w miastach (w szczególności w Toruniu) do nieruchomości stanowiących własność osób prywatnych?" a w razie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie -"Czy prezydia miejskich rad narodowych uprawnione są do przerzucania na właścicieli nieruchomości odpowiedzialności za nieszczęśliwe wypadki spowodowane niedostatecznym zabezpieczeniem chodników przed skutkami gołoledzi i czy wówczas wolne są od odpowiedzialności za szkody poniesione wskutek tych wypadków, czy też odpowiadają solidarnie z: właścicielami przyległych do drogi nieruchomości i na jakiej podstawie prawnej (art. 144, 146 k.z.)?"postanowił udzielić następującej odpowiedzi:"Obowiązek zabezpieczenia przed skutkami gołoledzi chodnika przylegającego do nieruchomości spoczywa na właścicielu tej nieruchomości, zaś piecza nad należytym wykonaniem tego obowiązku należy do prezydium miejskiej (lub innej odpowiedniej) rady narodowej. W związku z tym w razie zaniedbania tej pieczy Państwo odpowiada za szkodę doznaną przez przechodnia na skutek pośliźnięcia się na oblodzonym chodniku, co z reguły nie wyłącza odpowiedzialności właściciela nieruchomości".Uzasadnienie faktyczneWyrokiem wstępnym z dnia 11 września 1957 r. Sąd Powiatowy w Toruniu uznał, że strona pozwana jest obowiązana zaspokoić roszczenia związane z wypadkiem, któremu uległa powódka przy przechodzeniu w dniu 12 marca 1953 r. po oblodzonym chodniku, przylegającym do nieruchomości położonej w Toruniu przy ul. M. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na obowiązującym dotychczas, zdaniem Sądu Powiatowego, art. 10 ustawy z dnia 7 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 656), według którego na odcinkach dróg publicznych o twardej nawierzchni, przechodzących przez miejscowości o zwartym zabudowaniu, urzędy gminne (obecnie: odpowiednie prezydia rad narodowych) są obowiązane do oczyszczania tych dróg z kurzu i błota oraz do usuwania zgarniętego materiału, przy czym mogą ten obowiązek włożyć na właścicieli przyległych nieruchomości. Ponieważ w myśl przyjętej w powołanym wyroku wykładni powyższego przepisu obejmuje on również obowiązek oczyszczania wzmiankowanych odcinków publicznych dróg ze śniegu i lodu oraz posypywanie szorstkimi materiałami (piaskiem lub trocinami) chodników w czasie gołoledzi, przeto mając na względzie, że strona pozwana nie udowodniła, iż obowiązki określone w tym przepisie zostały na obszarze miasta Torunia nałożone na właścicieli przyległych, nieruchomości (a według ustaleń Sądu wypadek, któremu uległa powódka, nastąpił wskutek zaniedbania należytego wykonywania obowiązku systematycznego oczyszczania i posypywania szorstkimi materiałami chodnika, na którym pośliznęła się powódka), uznał Sąd Powiatowy, że odpowiedzialność za skutki tego wypadku ponosi Skarb Państwa.Od powyższego wyroku złożyła strona pozwana rewizję, w której domaga się zmiany i oddalenia powództwa.Postanowieniem z dnia 20 grudnia 1957 r. Sąd Wojewódzki w Bydgoszczy (Ośrodek w Toruniu) odroczył rozpoznanie sprawy i przedstawił w trybie art. 388 k.p.c. do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne przytoczone w sentencji niniejszej uchwały.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Sformułowanie przez Sąd Wojewódzki tego zagadnienia zostało oparte na przyjętym również i przez Sąd Powiatowy założeniu, że w zakresie utrzymywania porządku i czystości na ulicach i chodnikach zachował dotychczas moc obowiązującą art. 10 powołanej ustawy z dnia 7 października 1921 r. i że w konsekwencji dla oceny roszczeń dochodzonych w niniejszej sprawie niezbędne jest przede wszystkim wyjaśnienie, czy przepis ten obejmuje również nie wymieniony w nim wyraźnie obowiązek zabezpieczania przed skutkami gołoledzi chodników przylegających do położonych w miastach nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że kwestia utrzymywania porządku i czystości na ulicach oraz na placach publicznych i na znajdujących się przy nich chodnikach, z uwzględnieniem zabezpieczenia chodników przed skutkami gołoledzi, została szczegółowo unormowana w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o usuwaniu nieczystości i wód opadowych w tym brzmieniu powyższego rozporządzenia, które ustalono po wprowadzeniu do niego w 1939 r., szeregu zmian i uzupełnień (por. tekst jednolity tego rozporządzenia: Dz. U. z 1939 r. Nr 90, poz. 581). W szczególności w myśl art. 2a ust. 2 wspomnianego rozporządzenia właściciele nieruchomości (albo osoby reprezentujące prawa właścicieli do danej nieruchomości lub sprawujące nad nią zarząd) obowiązani są do utrzymywania porządku i czystości na połowie szerokości ulicy (chodnik i połowa jezdni) wzdłuż nieruchomości oraz usuwania zgarniętych nieczystości, a gdy nieruchomość przylega do placu publicznego, obowiązek ten dotyczy utrzymywania porządku i czystości na chodniku przy nieruchomości i pasie jezdni wzdłuż chodnika o pięciometrowej szerokości. Istotne jest przy tym, że - w myśl art. 4 powyższego artykułu - do czynności objętych powyższym obowiązkiem zaliczono również polewanie jezdni i chodnika, usuwanie z nich błota, śniegu i lodu oraz posypywanie chodników szorstkimi materiałami w czasie gołoledzi. Ponadto według art. 2b ust. 1 tegoż rozporządzenia gminy mogą na podstawie uchwały swego organu stanowiącego [obecnie, w obrębie miast, na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej lub rady narodowej miasta wyłączonego z województwa bądź dzielnicowej rady narodowej; por. art. 37 i 38 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) oraz art. 21, 22 i 77 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz.16)] przejąć od osób do tego obowiązanych utrzymywanie porządku i czystości na ulicach i placach, a więc m. in. usuwanie z chodników błota, lodu i śniegu oraz posypywanie ich szorstkimi materiałami. Wynika stąd, że - w odróżnieniu od sposobu unormowania przez art. 10 ustawy z dnia 7 października 1921 r. sprawy oczyszczania odcinków dróg publicznych o twardej nawierzchni, przechodzących przez miejscowości o zwartym zabudowaniu - ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 16 marca 1928 r. obowiązek utrzymywania porządku i czystości na ulicach i placach, obejmując w sposób wyraźny także i czynności dotyczące zabezpieczenia chodników przed gołoledzią, obciąża z mocy samego prawa właścicieli nieruchomości przylegających do ulic i placów publicznych i może być od powyższych osób przejęty przez prezydium właściwej rady narodowej tylko na podstawie uchwały tej rady.W tym stanie rzeczy zachodzi konieczność poddania odpowiedniej korektywie sformułowania wątpliwości wysuniętych w przedstawionym przez Sąd Wojewódzki zagadnieniu prawnym, skoro wobec wyraźnego unormowania w powołanym rozporządzeniu szeregu kwestii, których wątpliwości te dotyczą, tylko niektóre z nich wymagają rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy. Przede wszystkim więc, ze względu zarówno na dokładne uregulowanie w tym rozporządzeniu sprawy utrzymywania porządku i czystości na ulicach i placach oraz zabezpieczenia chodników przed skutkami gołoledzi, jak i określenie osób lub organów obowiązanych do wykonywania związanych z tym czynności, zbędne jest wyjaśnienie szeregu wysuniętych przez Sąd Wojewódzki obiekcji dotyczących bezpośrednio powyższej sprawy. W szczególności uznać należy za nieaktualne udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy prezydia miejskich rad narodowych uprawnione są do przerzucania na właścicieli nieruchomości odpowiedzialności za nieszczęśliwe wypadki spowodowane niedostatecznym zabezpieczeniem chodników przed gołoledzią. Oczywiste jest bowiem, że skoro w myśl przepisów art. 2a rozporządzenia z dnia 16 marca 1928 r. obowiązek wspomnianego zabezpieczenia obciąża właścicieli nieruchomości przylegających do chodników, to osoby te ponoszą odpowiedzialność za szkody będące normalnym następstwem zawinionego przez nich zaniedbania powyższego obowiązku we wszystkich sytuacjach, w których nie został on w trybie przewidzianym w art. 2b ust. 1 powołanego rozporządzenia (w związku z przytoczonymi powyżej przepisami ustaw z dn. 20 marca 1950 r. i 25 stycznia 1958 r.) przejęty przez prezydia właściwej rady narodowej. Natomiast w razie wspomnianego przejęcia powyższego obowiązku właściciele nieruchomości - wobec zwolnienia ich od jego wykonania w tych granicach i zakresie, w jakim przejęcie to nastąpiło - nie ponoszą w powyższym zakresie i granicach odpowiedzialności za zaniedbania, których dopuszczono się przy wykonywaniu tego obowiązku. Jeśliby więc omawiane przejęcie dotyczyło również czynności polegających na usuwaniu śniegu i lodu z chodników oraz na posypywaniu ich szorstkimi materiałami, to brak byłoby podstaw do obciążenia właścicieli nieruchomości przylegających do tych chodników odpowiedzialnością za nieszczęśliwe wypadki, spowodowane niedostatecznym ich zabezpieczeniem przed gołoledzią, bezpośrednią zaś odpowiedzialność za wspomniane wypadki ponosiłby wówczas Skarb Państwa.W związku przy tym z wysuniętym przez Sąd Wojewódzki pytaniem dotyczącym zabezpieczenia chodników przed gołoledzią w obrębie miasta Torunia nadmienić wypada, że jak wynika z przytoczonych w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego wyciągów z rozporządzenia b. wojewody pomorskiego z dnia 25 września 1946 r. i zarządzenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 20 marca 1951 r., obowiązkiem usuwania w porze zimowej śniegu z chodników i posypywania ich w okresie gołoledzi trocinami lub piaskiem zostali obciążeni właściciele i dzierżawcy przyległych nieruchomości bądź osoby, którym zarząd tych nieruchomości został powierzony. Należy przeto wnioskować stąd, że Miejska Rada Narodowa w Toruniu nie skorzystała z przewidzianych w art. 2b ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 marca 1928 r. uprawnień do przejęcia od osób do tego obowiązanych utrzymywania porządku i czystości na ulicach i placach i że w konsekwencji w obrębie miasta Torunia właściciele nieruchomości obciążeni są m. in. przewidzianymi w art. 2a ust. 4 tegoż rozporządzenia czynnościami usuwania z chodników śniegu i lodu oraz posypywania ich szorstkimi materiałami w czasie gołoledzi, wobec czego ponoszą oni bezpośrednią odpowiedzialność za nieszczęśliwe wypadki spowodowane zawinionym przez nich zaniedbaniem należytego wykonywania powyższych czynności.W związku z następną, a wysuniętą przez Sąd Wojewódzki w sformułowaniu omawianego zagadnienia kwestią, streszczającą się w pytaniu, czy - w razie włożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku zabezpieczenia chodników przed skutkami gołoledzi - prezydia rad narodowych odpowiadają solidarnie wraz z tymi osobami za szkody spowodowane nienależytym wykonywaniem czynności, objętych powyższym obowiązkiem, niezbędne jest, wobec nie dającej się zharmonizować treści przytoczonego pytania z przewidzianą w art. 2a zasadą, że właściciele nieruchomości obowiązani są z mocy samego prawa do wykonywania wspomnianych czynności, poddanie tego pytania odpowiedniej korektywie, w której wyniku należałoby sformułować je w sposób następujący: "Czy prezydia rad narodowych obowiązane są, a w wypadku twierdzącym - na jakiej podstawie, do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem przez właścicieli nieruchomości obowiązku zabezpieczenia przed skutkami gołoledzi chodników przylegających do nieruchomości i czy w razie zaniedbania wspomnianej pieczy Państwo odpowiada za szkodę doznaną przez przechodnia wskutek pośliźnięcia się na oblodzonym chodniku oraz czy odpowiedzialność ta wyłącza odpowiedzialność właściciela nieruchomości za skutki powyższego wypadku?"Dla rozstrzygnięcia tej kwestii decydujące jest przede wszystkim to, że obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wypełnianiem przewidzianych w art. 2a rozporządzenia z dnia 16 marca 1928 r. czynności utrzymywania porządku i czystości na ulicach i placach, a więc m.in. również i określonych w ustępie 4 tego artykułu czynności usuwania z chodników śniegu i lodu oraz posypywania szorstkimi materiałami, znajduje podstawę prawną w przepisie zawartym w art. 2 zd. 1 powyższego rozporządzenia, który to przepis stanowi, że piecza nad należytym usuwaniem nieczystości i wód opadowych należy do obowiązku gmin, a więc obecnie - w obrębie miast - do obowiązku prezydium miejskiej (lub innej odpowiedniej) rady narodowej. Z zestawienia bowiem wspomnianego przepisu z art. 2a powołanego rozporządzenia wynika, że przepis dotyczy również czynności polegających na utrzymaniu porządku i czystości na ulicach oraz placach i że w konsekwencji są nim objęte także i określone w ustępie 4 wzmiankowanego artykułu czynności zabezpieczenia chodników przed gołoledzią.Obciążenie prezydiów rad narodowych obowiązkiem sprawowania pieczy nad należytym wypełnieniem wymienionych wyżej czynności przez właścicieli nieruchomości może uzasadniać - w razie naruszenia tego obowiązku - odpowiedzialność Państwa za szkodę wynikłą wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania wspomnianych czynności, a więc m. in. za szkodę doznaną przez przechodnia z powodu pośliźnięcia się na chodniku, który wskutek zawinionego przez właściciela nieruchomości zaniedbania nie został posypany szorstkimi materiałami w czasie gołoledzi. Odpowiedzialność ta opiera się obecnie na przepisach art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243). Ze względu na to, że w myśl art. 3 powołanej ustawy - do przewidzianej w niej odpowiedzialności Państwa stosuje się przepisy prawa cywilnego, uwzględnienie roszczenia o wyrównanie przez Państwo wspomnianej szkody zależeć będzie od uprzedniego stwierdzania, że zaniedbanie pieczy nad należytym zabezpieczeniem przez właściciela nieruchomości przed skutkami gołoledzi chodnika przylegającego do nieruchomości nastąpiło z winy funkcjonariusza państwowego, któremu sprawowanie tej pieczy zostało zlecone (art. 145 w związku z art. 134 k.z.) i że szkoda ta była normalnym następstwem powyższego zaniedbania (art. 157 § 2 k.z.) lub że chociaż funkcjonariusz ten nie dopuścił się zawinionego zaniedbania przy wykonywaniu wzmiankowanych czynności, jednakże niewłaściwe wypełnienie przez niego tych czynności było wynikiem np. braku niezbędnych w tym zakresie kwalifikacji, a więc nastąpiło w związku z popełnieniem przez organy nadrzędne winy przy wyznaczaniu go do wykonywania powyższych funkcji (art. 144 k.z.). W szczególności więc Państwo nie ponosiłoby odpowiedzialności za tę szkodę, jeżeli pomimo należytego sprawowania przez właściwego funkcjonariusza państwowego poruczonej mu pieczy nad wykonywaniem czynności przewidzianych w art. 2a ust. 4 rozporządzenia z dnia 16 marca 1928 r. nie zdołano zapobiec zaniechaniu przez właściciela nieruchomości posypania materiałami szorstkimi chodnika w czasie gołoledzi (np. gdy powyższy funkcjonariusz dokonywał wprawdzie należytej w omawianym zakresie kontroli w ustalonych instrukcją porach dnia i wypadek zdarzył się w krótkim czasie po stwierdzeniu w wyniku tej kontroli, iż chodnik znajdował się w należytym stanie, jednakże materiały, którymi był on posypany, zostały zmyte wskutek ulewnego deszczu, a administracja nie zarządziła niezwłocznie ponownego posypania nimi chodnika).Zaznaczyć przy tym należy, że nawet w takich sytuacjach, gdy według przepisów prawa cywilnego zachodzi podstawa do uznania odpowiedzialności Państwa za zaniedbania przez funkcjonariusza pieczy nad należytym wykonywaniem omawianych czynności, właściciel nieruchomości również ponosić będzie odpowiedzialność za skutki zawinionego przez niego niewypełnienia lub nieodpowiedniego wypełnienia powyższych czynności. Biorąc przy tym pod uwagę, że w takich sytuacjach odpowiedzialność właściciela nieruchomości opierać się będzie na art. 134 k.z., a odpowiedzialność Państwa na art. 145 lub 144 k.z., a więc na odrębnych podstawach prawnych, zarówno Państwo jak i właściciel nieruchomości odpowiadać będą wobec osoby poszkodowanej za całość szkody. Odpowiedzialność ich przeto powinna być w swoim ostatecznym wyniku uznana za równoznaczną w jej skutkach z odpowiedzialnością dłużników solidarnych (tzw. odpowiedzialność in solidium). Oczywiste jest natomiast, że odpowiedzialność właściciela nieruchomości za omawianą szkodę będzie całkowicie wyłączona, jeżeli w trybie przewidzianym w art. 2b ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 marca 1928 r. nastąpiło przejęcie przez prezydium rady narodowej od osób do tego obowiązanych utrzymywania porządku i czystości na ulicach i placach bez wyłączenia spod tego przejęcia obowiązku usuwania śniegu i lodu z chodników oraz posypywania ich szorstkimi materiałami w czasie gołoledzi.Ponieważ w sprawie, w której zostało przedstawione w trybie art. 388 k.p.c. omawiane zagadnienie, szkoda wynikła wskutek niezabezpieczenia przed skutkami gołoledzi chodnika przylegającego do nieruchomości położonej w Toruniu przy ul. M., została wyrządzona 12 marca 1953 r., a więc przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 13 listopada l956 r. (tj. przed 26 listopada tegoż roku), wymagać będzie przy merytorycznym rozpoznaniu niniejszej sprawy rozstrzygnięcia kwestia, czy funkcje sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem obowiązku utrzymywania porządku i czystości na placach i ulicach, a zwłaszcza obowiązku posypywania szorstkimi materiałami chodnika podczas gołoledzi, powinny być zaliczone do tego rodzaju czynności typu administracyjnego, za których należyte wypełnienie - ze względu na ich charakter gospodarczy bądź techniczny - ponosiło Państwo wobec osób poszkodowanych odpowiedzialność również na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy. W razie zaś rozstrzygnięcia tej kwestii w sensie negatywnym, niezbędne byłoby rozważenie, czy zachodzą przewidziane w art. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. przesłanki uzasadniające zastosowanie do odpowiedzialności Państwa za szkodę wyrządzoną powódce przepisów tej ustawy, chociaż wyrządzenie omawianej szkody nastąpiło przed dniem wejścia jej w życie.Z przytoczonych powyżej zasad należało na wysunięte przez Sąd Wojewódzki zagadnienie prawne udzielić - po odpowiednim skorygowaniu sformułowania tego zagadnienia - odpowiedzi zawartej w sentencji niniejszej uchwały.