II SA/Gd 93/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zbigniewa P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 3 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie ustalenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę trzysta zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący Zbigniew P. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 3 listopada 1999 r. (...) w sprawie zmiany uchwały z dnia 4 marca 1997 r. (...) tej Rady dotyczącej ustalenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie Gminy B. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142 ze zm./ oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm./. W jej par. 1 postanowiono, iż w załączniku do uchwały z dnia 4 marca 1997 r. (...) Rady Gminy B., zmienionej uchwałą z dnia 20 czerwca 1997 r. (...), pozycja trzecia otrzymuje brzmienie: "Placówki gastronomiczne: godziny otwierania - nie wcześniej niż od godziny 6,00, godziny zamykania nie później niż do godziny 22,00, a w dniach, w których odbywają się imprezy rozrywkowo-taneczne godziny otwierania - nie wcześniej niż od godziny 6,00, godziny zamykania - nie później niż do godziny 24,00." W par. 2 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Gminy, zaś w par. 3 postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. W skardze skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały, ustalenie godzin prowadzenia działalności gastronomicznej na terenie Gminy B. od godziny 900 do godziny 22,00, a w dniach zorganizowanych imprez rozrywkowych do godziny 3,30 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazał, że lokal, który prowadzi jest jedynym lokalem gastronomicznym w Gminie B. Jest on przeznaczony m.in. do organizowania zabaw, sylwestra, wesel i innych tego typu uroczystości. W związku z tym wywodził, iż zaskarżona uchwała jest skierowana tylko do niego. Wskazywał też, że władze Gminy zezwalają na organizowanie zabaw w przedszkolu, którego kierowniczką jest córka Wójta Gminy. W związku z tym skarżący twierdził, że ograniczenie zaskarżoną uchwałą jego działalności jest spowodowane zamiarem wyeliminowania go i równoczesnego zapewnienia dochodów córce Wójta Gminy i innym osobom związanym z władzami Gminy. Skarżący wyjaśnił też, że pismem z dnia 10 listopada 1999 r. wezwał Radę Gminy B. do zmiany uchwały, lecz w dniu 17 grudnia 1999 r. Rada odmówiła uwzględnienia jego żądania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wyjaśniono przy tym, że powodem, dla którego podjęto zaskarżoną uchwałę było zdarzenie, które miało miejsce w lokalu prowadzonym przez skarżącego. Mianowicie w nocy z 16 na 17 lipca 1999 r. około godziny 1 w nocy doszło tam do śmiertelnego pobicia. Według wówczas obowiązującej uchwały Rady Gminy placówki gastronomiczne w dniach, w których odbywają się imprezy rozrywkowo-taneczne powinny być zamykane nie później niż o godzinie 1,00. Stwierdzono w związku z tym, że skarżący tej nocy złamał obowiązujący przepis gminny, Rada Gminy zaś mając na uwadze poprawę bezpieczeństwa na terenie Gminy skróciła czas trwania imprez tanecznych. W odpowiedzi na skargę wskazano też, że zaskarżona uchwała ma charakter przepisu gminnego i jest skierowana do nieograniczonej liczby podmiotów, a nie tylko do skarżącego. Wyjaśniono również, że podejmując ją Rada Gminy nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, gdyż nie ograniczyła jego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz skorzystała ze swego uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W odpowiedzi na skargę zakwestionowano także twierdzenia skarżącego dotyczące rzeczywistych motywów podjęcia zaskarżonej uchwały. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów wskazanych przez skarżącego /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze co do rzeczywistych motywów podjęcia zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż są to niczym nie poparte spekulacje. Z protokołu posiedzenia Rady Gminy B. z dnia 3 listopada 1999 r. wynika, że za podjęciem zaskarżonej uchwały opowiedzieli się wszyscy obecni na posiedzeniu radni, czyli 14 radnych z 15 osobowej Rady. Nie sposób tym wszystkim osobom zarzucić, iż podejmując decyzję o sposobie głosowania kierowali się pobudkami, o których skarżący pisze w skardze. Skarga jest zasadna przede wszystkim dlatego, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła upoważnienie zawarte w art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przepis, o którym tutaj mowa, stanowi, iż dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Jak zostało to wyjaśnione w orzecznictwie organem uprawnionym do wykonania uprawnienia wynikającego z tego przepisu jest rada gminy, która uprawnienie to winna zrealizować poprzez podjęcie uchwały /wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1995 r. II SA 1673/93 - Wspólnota 1995 nr 28 str. 23 i z dnia 10 stycznia 1995 r. SA/Kr 2564/94 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 28/. Poza art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, w zaskarżonej uchwale jako jej podstawę powołano art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Powołanie tego przepisu w powiązaniu z art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy jest prawidłowe. Art. XII par. 1 cytowanej ustawy zawiera bowiem upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Z tego wynika, że zaskarżona uchwała ma charakter wykonawczy. Na wykonawczy charakter przepisów gminnych wydanych w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 czerwca 1993 r. podjętej w sprawie I PZP 2/93 /OSP 1994 z. 9 poz. 156/ oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 1996 r. podjętej w sprawie OPS 8/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 50/. Przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci on bowiem wówczas charakter wykonawczy, stając się samodzielnym źródłem prawa. Jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny odnośnie rozporządzeń, a więc też przepisów wykonawczych, stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia /wyrok z dnia 6 marca 2000 r. wydany w sprawie o P 10/99 - OTK 2000 nr 2 poz. 56/. W związku z tym wskazać należy na przedmiot regulacji ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Już z tytułu tej ustawy wynika, iż regulować ona miała kwestie związane z wprowadzeniem w życie Kodeksu pracy. Przede wszystkim zatem określa się w niej datę wejścia w życie Kodeksu pracy oraz przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym dokonuje się w niej zmiany niektórych przepisów i stanowi przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy stanowi się, że traci moc ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych /Dz.U. nr 13 poz. 56/. W ustawie tej były zamieszczone m.in. przepisy, w których upoważniono ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych /art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy/ oraz przepisy zawierające sankcję na wypadek naruszenia tak określonych godzin /art. 11 ust. 1 tej ustawy/. Przepisy te nie zostały przeniesione do Kodeksu pracy. Tym zapewne należy tłumaczyć ustanowienie w następnym przepisie ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy /art. XII par. 1/ upoważnienia dla terenowych organów administracji państwowej /w pierwotnym brzmieniu organami upoważnionymi według tego przepisu były: w mieście prezydent lub naczelnik miasta, na terenie gminy naczelnik gminy/ do określenia na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz zastrzeżenie sankcji na wypadek naruszenia przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania tych placówek i zakładów /art. XII par. 2/. Zatem przepis art. XII ustawy przepisy wprowadzające Kodeks pracy miał w istocie uzupełniać Kodeks pracy. Kodeks pracy, jak stanowi o tym jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. Określa on między innymi czas pracy /Dział VI Kodeksu pracy/, normując oczywisty konflikt pomiędzy pracownikiem i pracodawcą, w którym ten pierwszy zmierza do skrócenia czasu pracy a ten drugi do wydłużenia. Przy działalności placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, na ten konflikt nakłada się ponadto interes konsumentów /"ludności"/, w których interesie, sprzecznym z interesem pracowników a zgodnym z interesem pracodawców, jest to aby, tego rodzaje placówki i zakłady były czynne poza powszechnie przyjętymi godzinami pracy oraz w niedziele i święta. Potrzebą uwzględnienia także interesów konsumentów należy tłumaczyć przekazanie "na dół", czyli obecnie do organów samorządu terytorialnego, kompetencji do określania godzin otwierania i zamykania tych placówek i zakładów. Z tego wszystkiego wynika, że zawarte w art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, upoważnienie przekazało radzie gminy do uregulowania materię ściśle związaną z prawem pracy. Rada gminy na podstawie tego przepisu może regulować prawa i obowiązki pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych z uwzględnieniem interesu konsumentów. Upoważnienie to nie obejmuje zatem uprawnienia do określania godzin otwierania i zamykania tych placówek i zakładów z uwagi na ochronę porządku publicznego. Rada gminy określając na podstawie art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności z uwagi na ochronę porządku publicznego, przekracza zawarte w tym przepisie upoważnienie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W odpowiedzi na skargę przyznano bowiem, iż motywem jej podjęcia był wzgląd na ochronę porządku publicznego. Znajduje to także potwierdzenie w protokole z posiedzenia Rady, na którym uchwałę tą podjęto. Dokonując przedstawionej wyżej wykładni art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, Sąd miał na uwadze wynikającą z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę wolności działalności gospodarczej. Stosownie do tego artykułu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Określenie czasu pracy lokali gastronomicznych, którego przekroczenie zagrożone jest sankcją /art. XII par. 2 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy/, stanowi niewątpliwie, wbrew temu co twierdzi się w odpowiedzi na skargę, ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Musi ono mieć więc wyraźne oparcie w ustawie. Należy ponadto zauważyć, iż użyte w zaskarżonej uchwale pojęcie "imprezy rozrywkowo-taneczne" jest bardzo nieprecyzyjne. Brak kryteriów rozstrzygnięcia o tym co jest, a co nie jest taką imprezą, stwarza możliwość przeniesienia uprawnienia do określenia godzin otwierania i zamykania placówek gastronomicznych na organ egzekwujący przestrzeganie tego przepisu gminnego. Od organu orzekającego w sprawach o wykroczenia zależeć bowiem będzie jaką imprezę uzna za "rozrywkowo-taneczną". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W konsekwencji uznać należało, iż skarga jest zasadna. Z tych wszystkich względów, Sąd na mocy art. 24 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono także o obowiązku zwrotu kosztów sądowych.