II SA/Łd 297/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Grupy Inicjatywnej Mieszkańców Gminy i Miasta Sz. do spraw przeprowadzenia referendum na uchwałę Rady Gminy i Miasta Sz. z dnia 25 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców dotyczącego przeprowadzenia referendum gminnego - oddala skargę. Uchwałą (...) z dnia 25 stycznia 2001 r. Rada Gminy i Miasta Sz., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 14 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie podziału dotychczasowej gminy na dwie oddzielne gminy. Wcześniejszą uchwałą (...) z dnia 29 grudnia 2000 r. Rada Gminy i Miasta Sz. powołała doraźną Komisję Rady Gminy i Miasta Sz. do sprawdzenia, czy wniosek złożony przez pełnomocnika inicjatorów referendum w gminie i mieście Sz. w zakresie podziału dotychczasowej gminy na dwie odpowiada przepisom ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum gminnym. W wyniku sprawdzenia Komisja zaproponowała Radzie Gminy i Miasta Sz. odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum z pytaniem: "Czy jesteś za. podziałem dotychczasowej Gminy i Miasta Sz. na dwie odrębne gminy : Gminę Miasto Sz. oraz gminę rolniczą z siedzibą w Sz. Gminę Sz.", gdyż ze względu na przedmiot referendum byłoby ono sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. W uzasadnieniu wyjaśniono przebieg dotychczasowych czynności w sprawie. Data przekazania zawiadomienia zdecydowała, iż mimo obowiązywania od 4 listopada 2000 r. nowej ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z przepisem art. 78 tejże ustawy do rozpatrzenia wniosku miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym. Komisja stwierdziła, że mimo drobnych uchybień, wniosek spełniał warunki formalne ale, ze względu na przedmiot, referendum prowadziłoby do rozstrzygnięć niezgodnych z prawem. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podział gminy następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami a art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. stanowi iż rada gminy podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum jeżeli wniosek spełnia wymogi ustawy o samorządzie oraz ustawy o referendum i nie prowadzi do rozstrzygnięć niezgodnych z prawem. Przepis art. 37 ustawy o referendum gminnym stanowi, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy niezwłocznie podejmuje czynności w celu jej realizacji: Oznacza to utratę przez radę, na rzecz referendum, kompetencji organu stanowiącego i zobligowanie do wykonania woli mieszkańców w sytuacji gdy przeprowadzenie takiego podziału nie leży w jej możliwościach prawnych. Zakres przedmiotowy referendum musi mieścić się w granicach ustawowych kompetencji gminy a skoro sprawa podziału gminy nie należy do ustawowych zadań i kompetencji gminy, przeprowadzenie referendum byłoby sprzeczne z prawem. Pełnomocnik Grupy Inicjatywnej Mieszkańców Gminy i Miasta Sz. do sprawy przeprowadzenia referendum na terenie Gminy i Miasta Sz. zaskarżył uchwałę (...) do Sądu. W skardze powołano się na spełnienie wymogów formalnych wymaganych przepisami ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym i zarzucono Radzie Gminy i Miasta Sz. niewłaściwą interpretację przepisów prawa. Powołano się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we W. z dnia 22 września 1995 r. /SA/Wr 2134/95 - Wspólnota 1996 nr 20 str. 26/, z którego jednoznacznie wynika że mieszkańcy mogą skutecznie wystąpić do rady gminy z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie podziału gminy przez utworzenie dwóch nowych gmin. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu opinii Komisji doraźnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W rozpatrywanej sprawie faktem niekwestionowanym przez strony, znajdującym oparcie w aktach sprawy, jest spełnienie przez Grupę Inicjatywną wymogów formalnych wniosku o przeprowadzenie referendum w ważnej dla gminy sprawie, określonych przepisami ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym/t.j. Dz.U. 1996 nr 84 poz. 985/. Grupa ta zawiadomiła, pismem z dnia 29 października 2000 r. skierowanym do Burmistrza Gminy i Miasta Sz., o powstaniu grupy inicjatywnej na rzecz przeprowadzenia referendum w sprawie podziału obecnej gminy na dwie nowe gminy. W tej sytuacji do referendum miały zastosowanie, w myśl art. 78 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985/, przepisy ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym. W tej sytuacji pozostawała do rozważenia kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta Sz. o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum z pytaniem: "Czy jesteś za podziałem dotychczasowej Gminy i Miasta Sz. na dwie odrębne gminy: Gminę Miasto Sz. oraz gminę rolniczą z siedzibą w Sz. Gminę Sz." Podstawą odrzucenia wniosku był przedmiot referendum - podział gminy - nie mieszczący się w zakresie ustawowych zadań i kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Przepis art. 170 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. W świetle tego przepisu referendum jest sposobem decydowania przez mieszkańców wspólnoty samorządowej o sprawach jej dotyczących i właśnie "decydowanie" a nie konsultacje stanowią istotę referendum/m.in. I. Lipowicz, w: Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r./red. J. Boć/, str. 269, B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, str. 257, B. Adamiak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 29 czerwca 1993 r. - OSP 1995 z. 10 poz. 217, M. Stahl, Glosa do postanowienia NSA z dnia 18 września 1998 r. - OSP 1999 z. 10 poz. 190/. Sprawy podziału terytorialnego nie należą do ustawowych zadań gminy a tylko w zakresie takich zadań rada gminy może "decydować" czyli rozstrzygać o ważnych dla gminy sprawach. Innymi słowy, przedmiotem referendum gminnego ma być stanowcze rozstrzygnięcie określonej, ważnej dla gminy sprawy m.in. z uwagi na istotę referendum w którym mieszkańcy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy a ta "wola" może kształtować rozstrzyganie tylko takich spraw, które należą do zakresu działania gminy /por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98 - OSP 1999 z. 10 poz. 190/.W tej sytuacji odrzucenie wniosku z tak sformułowanym pytaniem referendalnym nie naruszało prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił w pełnym zakresie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze postanowieniu z dnia 22 września 1995 r., SA/Wr 2134/95. Rozstrzygnięcia podejmowane w trybie referendum gminnego nie mogą prowadzić do skutków sprzecznych z prawem i wkraczać w kompetencje ustawowo przypisane innemu organowi administracji publicznej. Twierdząca odpowiedź na pytanie referendalne, sformułowane tak jak zrobili to inicjatorzy referendum, nie mogłaby prowadzić do skutku oczekiwanego przez skarżących, bo nie rozstrzygałaby sprawy podziału i wkraczałaby w kompetencje Rady Ministrów. Sprawy podziału gminy na dwie nowe są ważne dla mieszkańców gminy i mają znamię lokalności. Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii dopuszczalności występowania przez radę gminy do Rady Ministrów z wnioskiem o rozważenie możliwości wydania rozporządzenia w przedmiocie tworzenia, łączenia, znoszenia i podziału gmin, ich granic i nazwy. W praktyce zmiany w tym zakresie dokonywane są z reguły na wniosek zainteresowanych gmin. Formą prawną wyrażania woli przez organ stanowiący jest uchwała i wniosek rady musi mieć taką formę. Rada Ministrów może wydać rozporządzenie w sprawie podziału gminy z własnej inicjatywy bądź na wniosek /choć oczywiście niewiążący/ zainteresowanej gminy. Jedynym wymogiem formalnym wiążącym Radę Ministrów jest wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Skoro prawo do inicjatywy w sprawie podziału nie jest zastrzeżone na rzecz innych podmiotów to lokalny i ważny dla gminy charakter sprawy sprawia, że brak jest podstaw do kwestionowania kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie wystąpienia do Rady Ministrów z wnioskiem o dokonanie podziału gminy w drodze rozporządzenia. Skoro taką uchwałę rada gminy może podjąć to tym samym w drodze referendum lokalnego można rozstrzygnąć kwestię wystąpienia do Rady Ministrów z takim wnioskiem. Wynik referendum nie będzie rozstrzygać spraw podziału terytorialnego, nie należących do zakresu działania gminy ale kwestię inicjatywy rady w tej sprawie. Przedmiotem referendum nie będzie w takim przypadku sprawa należąca do przedmiotowo określonych zadań i kompetencji rady gminy ale sprawa mieszcząca. się w granicach uprawnień, wynikających z ustrojowej pozycji gminy i z generalnej klauzuli kompetencyjnej /art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. I Skoro każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeśli ustawa na to pozwala /art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego/ to nie można pozbawiać tej społeczności prawa inicjatywy w sprawie takiej zmiany. Odpowiednie sformułowanie pytania referendalnego i zapadłe w wyniku referendum rozstrzygnięcie może zastąpić uchwałę rady w przedmiocie wystąpienia do Rady Ministrów z wnioskiem o dokonanie podziału. Wynik referendum będzie zatem rozstrzygający w tym zakresie w jakim możliwa jest inicjatywa rady gminy i tę inicjatywę /lub jej brak/, będzie przesądzał. Tego uprawnienia rady nie można sprowadzić tylko do funkcji doradczych czy opiniodawczych. Dopuszczalność wystąpienia z wnioskiem w sprawie podziału gminy rodzi za sobą obowiązek, choć wprost nie sformułowany w przepisach, rozważenia wniosku przez Radę Ministrów. Pozostaje poza zakresem rozważań Sądu to czy przeprowadzenie w takiej sprawie referendum, z uwagi na jego koszty i sformalizowanie, jest celowe czy też nie, czy nie wystarczyłoby zarządzenie przez radę, w określonym przez nią trybie zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, konsultacji z mieszkańcami lub poprzestanie, po wystąpieniu przez radę z odpowiednim wnioskiem do Rady Ministrów, na zarządzanych obligatoryjnie przez tę Radę konsultacji z mieszkańcami. Zważywszy że sposób sformułowania pytania referendalnego prowadziłby jedynie do wyrażenia opinii w sprawie wykraczającej poza zakres działania gminy, należącej do kompetencji Rady Ministrów, zaskarżona uchwała o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum w zakresie podziału dotychczasowej gminy na dwie nowe prawa nie naruszała. W tej sytuacji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ postanowiono jak wyżej.