II SA/Po 1301/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu, sprawy ze skargi Zarządu Województwa L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 26 marca 2001 r.(...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; (...). W dniu 20 lutego 2001 r. Zarząd Województwa L., powołując podstawy prawne z art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ w zw. z art. 70 kodeksu pracy, podjął uchwałę w przedmiocie odwołania Władysława D. ze stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Z.-G. z dniem 21 lutego 2001 r. W uchwale zawarto nadto stwierdzenia, z których wynikało, iż odwołanie było równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upływał z dniem 31 maja 2001 r. oraz, że z dniem odwołania zwolniono Władysława Drozda z obowiązku wykonywania dotychczasowej pracy z zachowaniem prawa do dotychczasowego wynagrodzenia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 marca 2001 r. Wojewoda L., powołując podstawę prawną z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, stwierdził nieważność opisanej uchwały Zarządu Województwa L. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której był członkiem. Zarząd Województwa L. wystąpił do Rady Miejskiej w Z.-G. o wyrażenie takiej zgody, jednak w dniu 29 czerwca 1999 r. Rada Miejska w Z.-G. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Władysławem D., a w odpowiedzi na kolejny wniosek uchwałą z dnia 24 sierpnia 1999 r. odrzuciła wniosek o zmianę wcześniejszej uchwały. Wojewoda L. nadto zarzucił naruszenie art. 81 ustawy o samorządzie województwa gdyż uchwały nie przedstawiono organowi nadzoru, który wiadomość o podjęciu uchwały powziął w dniu 2 marca 2001 r. Zarząd Województwa L. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zarzucał naruszenie art. 81 i art. 82 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 70 kodeksu pracy. W pierwszej kolejności skarżący wywodził, że uchwały wywołujące wyłącznie skutki w sferze stosunków pracy, do których zaliczył uchwałę z 20 lutego 2001 r., nie podlegały nadzorowi, a co za tym szło, nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych. Powoływał się w tym zakresie na art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ oraz art. 1 Kpc wskazujące na właściwość sądów pracy. Wskazywał na wypracowane na tle stanowiska ustawy o samorządzie gminnym poglądy literatury i orzecznictwo wyłączające dopuszczalność środków nadzoru w sprawach z zakresu prawa pracy. Takie stanowisko było powodem zaniechania przedstawienia uchwały Wojewodzie L. Wyjaśniono przy tym, że Władysław D. wniósł do pozew do właściwego sądu pracy o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne. Skarżący zarzucił też, że rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto wbrew wymogom art. 82 ustawy o samorządzie województwa dotyczącym uprzedniego doręczenia uchwały w sposób określony w art. 81 tejże ustawy. Dalej zarzucano, że organ nadzoru zaniechał czynności zmierzających do wyjaśnienia statusu odwoływanej ze stanowiska osoby oraz ustalenia czy wystąpiono o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Miało w ten sposób dojść do naruszenia art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. W kwestii stosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 70 Kp Zarząd Województwa L. podniósł, iż stosunek pracy z Władysławem D. rozwiązany został na podstawie powołania. Powołał się na określona w art. 70 Kp zasadę swobody rozwiązywania takich stosunków pracy. Nadto powoływał się na poglądy, według których wymagana zgoda rady gminy dotyczy jedynie rozwiązania stosunku pracy, a nie podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska /uchwała SN z dnia 22 listopada 1994 r. I PZP 48/94/. Konsekwencją takich poglądów miałoby być ograniczenie ingerencji organu nadzoru jedynie do części dotyczącej rozwiązania stosunku pracy. Dodatkowo skarżący Zarząd podniósł, iż brak zgody rady gminy na odwołanie radnego ze stanowiska stanowił niedopuszczalną ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności wywodził, że art. 81 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczał poddanie nadzorowi uchwał w przedmiotach obejmujących całą działalność samorządu województwa. Brak było natomiast podstaw by kwestionowana uchwała wywoływała jedynie skutki z zakresu prawa cywilnego bądź pracy. Podnosił, że możliwe było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku powzięcia wiadomości o podjęciu uchwały z innych źródeł niż doręczenie uchwały przez marszałka województwa. Argumentował przy tym, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w takim zakresie jak było to możliwe. W kwestii stosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podnosił, że przepis ten uzależniał dopuszczalność rozwiązania stosunku pracy z radnym od wyrażenia zgody przez radę gminy, przy czym prawo rady do odmowy zgody nie było ograniczone. Przepis ten przy tym znajdował zastosowanie w stosunku do pracowników, z którymi rozwiązano stosunek pracy na podstawie powołania. Wskazywał równocześnie, że całość uchwały wywoływała skutki w zakresie stosunku pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej łączyło się z rozważeniem istotnych i dalece kontrowersyjnych zagadnień dotyczących skutków prawnych uchwał organów samorządowych w przedmiocie odwoływania ze stanowiska osób będących stronami stosunku pracy na podstawie powołania, granic nadzoru nad działalnością samorządów oraz stosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Punktem wyjścia rozważań Sądu była ocena skutków prawnych uchwały zarządu województwa w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Wobec treści art. 1 i 1a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ osobę pełniącą tę funkcję traktować należało jako pracownika samorządowego. Dlatego też, za pośrednictwem art. 31 ust. 1 tej ustawy do sytuacji tej osoby, obok przepisów szczególnych dotyczących stanowiska, zastosowanie znajdowały przepisy kodeksu pracy, w tym dotyczące stosunku pracy na podstawie powołania. W szczególności, do sytuacji prawnej tej osoby odnieść należało wynikające z art. 70 Kp skutki odwołania ze stanowiska w zakresie stosunku pracy. Zatem odwołanie ze stanowiska powodowało skutek zakończenia możliwości pełnienia określonej funkcji, równocześnie jednak stanowiło akt równoznaczny z wypowiedzeniem umowy o pracę, chyba że odwołanie następowałoby z przyczyn wymienionych w art. 52 lub 53 Kp. Takie znaczenie aktu odwołania wynika wprost z art. 70 par. 2 i 3 Kp. W uzasadnieniu uchwały z dnia 22 listopada 1994 r. I PZP 48/94 /OSNCP 1995 nr 8 poz. 97/ Sąd Najwyższy wywiódł, że "w typowych przypadkach odwołania ze stanowiska wyraźnie uwidacznia się swoisty dualizm skutków wywoływanych przez odwołanie oraz różnice co do sfer, których ono dotyczy, a mianowicie sfery związanej z pełnieniem stanowiska z powołania oraz sfery węziej rozumianego stosunku pracy". Konsekwencją tego poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, jest daleko idące rozdzielenie znaczenia uchwały obejmującej odwołanie ze stanowiska. Aczkolwiek uchwała taka stanowi jednorodny akt, skutki dotyczące sfery pełnienia określonej funkcji, odrębnie od skutków w sferze stosunków pracy, oceniać należy z punktu widzenia przepisów regulujących ściśle zajmowanie stanowiska. Skutki z zakresu stosunku pracy traktować należy tak dalece odrębnie, że w przypadku gdy odwoływana ze stanowiska osoba pozostaje radnym, tylko tych skutków dotyczy wymóg uzyskania zgody rady gminy o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co Sąd Najwyższy ujął w tezie wymienionej już uchwały. Przedstawiona koncepcja dwoistości skutków uchwały obejmującej odwołanie ze stanowiska osoby będącej stroną stosunku pracy na podstawie powołania wywołuje również skutki w zakresie oceny granic nadzoru nad działalnością samorządu. Treść art. 78 i następnych ustawy o samorządzie województwa przemawia za przeniesieniem na potrzeby interpretacji pojęcia podlegającej nadzorowi działalności województwa dorobku orzecznictwa i literatury dotyczących nadzoru nad działalnością komunalną wyprowadzonego z interpretacji przepisów o samorządzie gminnym /dawniej terytorialnym/. Sądowi, oczywiście, znany jest pogląd sprowadzający się do bardzo szerokiego rozumienia pojęcia działalności komunalnej określonej jako "wszelka działalność gmin oraz innych (...) jednostek samorządu terytorialnego" /uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93/. Niemniej jednak zarówno w uzasadnieniu cytowanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego jak i w literaturze /m. in. Rudolf Klyszcz, Ustawy o Samorządzie Powiatowym i Samorządzie Województwa, Komentarz, Wrocław 1999 r., str. 206 i A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997 r., str. 422/ przyjmowano, że z zakresu podlegającej nadzorowi działalności komunalnej wyłączyć należało akty odpowiadające pojęciu oświadczeń woli z zakresu prawa cywilnego i prawa pracy nie stanowiących aktów władczych. Sąd orzekający w sprawie niniejszej, kontynuując linię rozumowania obejmującą dualizm skutków odwołania ze stanowiska osoby będącej stroną stosunku pracy na podstawie mianowania, zwrócił uwagę na dwoistość charakteru prawnego uchwały organu samorządowego w tym przedmiocie. Uchwała taka w zakresie skutków w sferze pełnienia określonej funkcji stanowi bez wątpienia akt władczy i nie ma powodu by wyłączać ją spod nadzoru właściwych organów. Inaczej rzecz się ma jeśli chodzi o funkcjonowanie tej uchwały w zakresie skutków z zakresu stosunków pracy. Jak wynika z art. 70 par. 2 i 3 Kp w związku z odwołaniem ze stanowiska powstaje zjawisko równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę względnie rozwiązania takiej umowy bez wypowiedzenia. Przepisy kodeksu pracy dotyczące rozwiązywania umów o pracę w połączeniu ze stosowaniem za pośrednictwem art. 300 Kp przepisów części ogólnej kodeksu cywilnego przemawiają jednoznacznie za traktowaniem zdarzeń prawnych w postaci czynności pracodawcy zmierzających do rozwiązania umów o pracę jako oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego. Opisana równoznaczność z rozwiązywaniem umów o pracę wskazuje więc, że zjawisko powiązane z odwołaniem ze stanowiska traktować należy jako równoznaczne ze złożeniem odpowiedniego oświadczenia woli przez organ samorządowy będący równocześnie pracodawcą. Zatem, po uwzględnieniu przedstawionej koncepcji dualizmu skutków odwołania ze stanowiska, przyjąć należy, że uchwała organu samorządowego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby pozostającej stroną stosunku pracy na podstawie powołania, obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, obejmuje równocześnie zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunków pracy i nie stanowiącym aktu władczego. W dotychczasowym orzecznictwie i literaturze, w tym w uzasadnieniu cytowanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, odnoszono się z reguły do sytuacji, gdy czynności równoznaczne z cywilnoprawnymi oświadczeniami woli następowały odrębnie od uchwał organów gminy. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej nie podważało to przedstawionego stanowiska skierowanego do sytuacji gdy zjawisko równoznaczne z oświadczeniem woli powstaje niejako przy sposobności podjęcia uchwały obejmującej akt o niewątpliwie władczym charakterze, czy też, inaczej rzecz ujmując, funkcjonuje jako zjawisko towarzyszące aktowi władczemu. Obok przedstawionych już argumentów wyprowadzonych z koncepcji konstruowanych na tle stosowania przepisów bezpośrednio dotyczących działalności samorządowej, za przyjętym poglądem przemawiała też prezentowana wielokrotnie tendencja do wyprowadzania z zakresu kontroli organów administracji publicznej stosunków cywilnoprawnych, o ile nie przewidują tego wyraźnie przepisy prawa. Tendencja ta wiąże się z zagadnieniem właściwości sądów powszechnych i sądów pracy, które w pierwszej kolejności powołane są do kontroli prawidłowości stosunków cywilnoprawnych i pracy. Zatem, nie można było pominąć, że pracownikowi samorządowemu, z którym rozwiązano stosunek pracy na podstawie powołania, w związku z treścią art. 32 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych przysługuje ochrona w postępowaniu przed sądem pracy, co należy odnieść do sytuacji naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /por. uchwała SN z dnia 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92 - OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 116/. Dotychczasowe wywody prowadziły do wniosku, że skutki uchwały organu województwa w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby będącej strona stosunku pracy na podstawie powołania nie podlegają nadzorowi o jakim mowa w art. 78 i nast. ustawy o samorządzie województwa w zakresie dotyczącym rozwiązania stosunku pracy. Konsekwencją takiego poglądu było przyjęcie, że stosownie do art. 81 ustawy o samorządzie województwa marszałek województwa winien przedstawić Wojewodzie uchwałę zarządu województwa, skoro uchwała ta obejmowała akt władczy wywołujący skutki w sferze pełnienia funkcji. Niemniej jednak rozstrzygnięcie nadzorcze o jakim mowa w tym przepisie mogło dotyczyć wyłącznie tej sfery. Zatem uznać należy, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwały organu samorządu województwa obejmującej odwołanie ze stanowiska z tej tylko przyczyny, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko w tym względzie Sądu było przy tym zbliżone do zajętego w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2544/95 dotyczącym stosunku pracy z wyboru. Odnosząc ten pogląd do realiów niniejszej sprawy zauważyć należało, że organ nadzoru w istocie ograniczył się do wskazania naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie wymienił natomiast naruszenia przepisów dotyczących ściśle sfery pełnienia funkcji. Mieć przy tym należało na względzie, że nie sposób było doszukać się przepisów ograniczających istotnie zasadę swobody odwoływania ze stanowiska ukształtowanej na gruncie stosowania art. 70 Kp. Wymienione w uchwale naruszenie art. 81 ustawy o samorządzie województwa w zakresie obowiązku przedstawiania uchwał wojewodzie, choć, jak już wyjaśniono, rzeczywiście nastąpiło, nie mogło rzutować na ocenę zgodności z prawem samej uchwały. Sąd nie podzielił dalej idącej argumentacji zawartej w skardze. Cały wywód dotyczący zaniechania prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru był o tyle bezprzedmiotowy, iż istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności okazały się bezsporne między stronami. Sąd nie uznał też za zasadny poglądu, iż nie było dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji gdy organ nadzoru nie otrzymał jeszcze uchwały w formie ściśle odpowiadającej określonej w art. 81 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Art. 83 par. 1 tej ustawy określa bowiem jedynie skutki upływu określonego terminu od otrzymania uchwały, żaden natomiast z przepisów nie określa od jakiego momentu możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia. Nie można więc przyjąć by ustawodawca wprowadził instytucję początku biegu terminu, w którym możliwe byłoby dokonanie określonego aktu. W przedstawionych okolicznościach uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /DZ. U. nr 74 poz. 368 ze zm./.