II SA/Wr 2764/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Anny Głowacińskiej na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 28 września 2001 r. (...) w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 24 sierpnia 2001 r. (...) w sprawie wyboru członka zarządu miasta - oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody D. z dnia 16 lutego 2000 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. (...) z dnia 24 sierpnia 2001 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Miasta Z. Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 24 sierpnia 2001 r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę (...) w sprawie wyboru członka Zarządu Miasta Z. W toku jej badania stwierdzono, iż w sposób istotny narusza art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotową uchwałą Rada, w głosowaniu tajnym, dokonała wyboru Dominika T. na członka Zarządu Miasta Z. Jako podstawę do podjęcia uchwały Rada powołała się na art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów, w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż Dominik T. pełni służbę w (...) Straży Granicznej od dnia 15 maja 1991 r., a pełna nazwa jednostki organizacyjnej, w której jest on zatrudniony to (...) Oddział Straży Granicznej. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /t.j. Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872/, jak pisze organ nadzoru, administrację publiczną w województwie wykonują organy administracji rządowej: a/ wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej, b/ organy administracji niezespolonej. Według pkt 13 załącznika do tej ustawy, organami administracji niezespolonej są komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. 1990 nr 78 poz. 462 ze zm./ centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego jest Komendant Główny Straży Granicznej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Komendanta Głównego Straży Granicznej powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Według art. 5 ust. 1 ustawy, jak pisze dalej autor rozstrzygnięcia, terenowymi organami Straży Granicznej są: 1/ komendanci oddziałów Straży Granicznej, 2/ komendanci strażnic, granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej. Natomiast art. 5a tejże ustawy mówi, iż Komendant Główny Straży Granicznej wykonuje swoje zadania przy pomocy podległego mu urzędu - Komendy Głównej Straży Granicznej, zwanej dalej "Komendą Główną". Komendanci oddziałów, strażnic, granicznych placówek kontrolnych oraz dywizjonów wykonują swoje zadania przy pomocy podległych im urzędów - komend oddziałów, strażnic, granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów. Z przepisów tych wynika jednoznacznie - jak konkluduje organ nadzoru - iż Straż Graniczna stanowi część administracji rządowej. Funkcjonariusz Straży Granicznej zatrudniony w którymkolwiek ze wskazanych urzędów podległych Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, komendantom oddziałów, strażnic, granicznych placówek kontrolnych oraz dywizjonów jest zatrudniony w administracji rządowej, a zatem dotyczy go zakaz z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, iż członkostwa zarządu nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 27 lutego 1996 r. /SA/Rz 69/95 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1996 nr 4 poz. 128/ dotyczącym wyboru na członka zarządu gminy policjanta, który podobnie jak funkcjonariusz Straży Granicznej, świadczy pracę w ramach stosunku prawnego, zwanego w doktrynie prawa pracy, administracyjnym stosunkiem prawa pracy /T. Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, str. 51/. Według NSA brzmienie art. 27 ustawy o samorządzie gminnym nie nasuwa wątpliwości, iż chodzi w nim o każdy stosunek pracy, bez względu na sposób jego nawiązania /uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 marca 1995 r. SA/Rz 1088/94 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1995 nr 2 poz. 62/. Wyrokiem tym NSA uznał, iż zakaz z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje również funkcjonariuszy Straży Granicznej. W skardze na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska Z. nie zgadza się z poglądem wyrażonym w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem strony skarżącej zakaz wynikający z art. 27 ustawy samorządowej wyraźnie dotyczy osób zatrudnionych w organach administracji, a więc pozostających w stosunku pracy. Skarga podnosi, że /zdaniem jej autora/ Funkcjonariusza Straży Granicznej nie łączy z jej organami stosunek pracy, do którego miałyby zastosowanie przepisy prawa pracy. Jest to stosunek służbowy powstający na podstawie mianowania - aktu o charakterze administracyjnoprawny. Obowiązki i uprawnienia wynikające z tego stosunku są regulowane wyłącznie w przepisach ustawy o Straży Granicznej i aktach wykonawczych do niej i odbiegają w sposób istotny od świadczenia pracy na podstawie kodeksu pracy. Zatrudnienie - w potocznym znaczeniu - zawsze oznaczało świadczenie pracy na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy. Ustawa o Straży Granicznej także odróżnia służbę funkcjonariusza od zatrudnienia - świadczenia pracy na podstawie przepisów prawa pracy. Celem przepisu art. 27 ustawy o samorządzie gminnym jest uniezależnienie organów samorządu od organów administracji państwowej. Trudno dopatrzyć się jakiegokolwiek wpływu funkcjonariusza, świadczącego służbę w oddziale, strażnicy, czy granicznej placówce kontrolnej na niezależność samorządu. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że organ nadzoru, także po zapoznaniu się z argumentami skargi, nie widzi podstaw do uchylenia swego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda D. dokonał trafnej interpretacji prawa materialnego i w konsekwencji uchylenie niezgodnej z prawem uchwały należy uznać za w pełni uzasadnione. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, Rada Miejska w Z. podjęła sporną uchwałę w sprawie wyboru członka Zarządu Miasta Z. przywołując jako jej podstawę prawną art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazany przepis ustawy ustrojowej gminy tworzy reguły proceduralne obowiązujące Radę Gminy przy wyborze członków zarządu. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 27, będący przepisem bezwzględnie obowiązującym, zabrania łączenia członkostwa w zarządzie gminy z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. Jak niewadliwie ustalił to także organ nadzoru, w toku badania legalności uchwały i co pozostaje niesporne między stronami, wybrany na członka Zarządu Miasta Z. Dominik T. jest funkcjonariuszem straży granicznej. Zdaniem skarżącej powyższa okoliczność powoduje, że do osoby Dominika T. nie ma zastosowania przywołany przepis art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Z interpretacją tą nie sposób się zgodzić. Przepis posługuje się pojęciem "zatrudnienie w administracji rządowej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru prawidłowo odnosi to pojęcie do zatrudnienia sensu largo, czyli do wszelkich form nawiązania stosunku pracy, tak w formie umowy o pracę, mianowania, powołania, administracyjnego stosunku pracy i innych form pokrewnych. Należy bowiem zauważyć, że w szeroko rozumianej administracji rządowej spotyka się cały wachlarz form nawiązywania stosunku pracy, a zakładając racjonalność działań ustawodawcy nie sposób przyjąć, aby zakaz miał dotyczyć wybranych grup pracowników. Nadto, gdyby ustawodawca dążył do zwolnienia pewnych grup z ustawowego zakazu łączenia członkostwa w zarządzie gminy z wykonywaną funkcją, niewątpliwie dałby temu wyraz w treści normy prawnej. Należy także w pełni podzielić interpretację prawną Wojewody, zmierzającą do konkluzji, że status prawny funkcjonariusza straży granicznej wyłącza możliwość jego wyboru do zarządu miasta. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /t.j. Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872/ w rozdziale 1, zatytułowanym "Przepisy ogólne", w art. 1 stanowi, że administrację publiczną w województwie wykonują organy administracji rządowej: wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej i organy administracji niezespolonej, a nadto organy samorządu województwa. W art. 2 ustawodawca wyjaśnia, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują wojewoda, działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu wojewody, z ustawowego upoważnienia i własnym, jeżeli ustawy tak stanowią, a także organy administracji niezespolonej. Do organów administracji niezespolonej ustawodawca zalicza /między innymi/ komendantów oddziałów Straży Granicznej, komendantów strażnic oraz komendantów granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej. Ustawą szczegółowo regulującą ustrój i zadania a także charakter Straży Granicznej jest ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego jest Komendant Główny Straży Granicznej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W myśl zaś ust. 4 Komendant Główny Straży Granicznej jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej, zwanych dalej "funkcjonariuszami". Artykuł 5 stanowi, że terenowymi organami Straży Granicznej są komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic, granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej, którzy wykonują swoje zadania przy pomocy podległych im urzędów: komend oddziałów, strażnic, granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów /art. 5a/. Suma powyższych zapisów ustawowych wskazuje jednoznacznie, że funkcjonariusza straży granicznej, jakim jest Dominik T. obowiązuje zakaz ustawowy łączenia zatrudnienia w administracji rządowej z wyborem do organu gminy. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.