II SA/Ka 3232/01

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z 4 października 2001 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały organu Gminy w sprawie zmiany Statutu Gminy w zakresie wprowadzenia opłaty administracyjnej - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; (...). Uchwałą (...) z 29 sierpnia 2001 r. Rada Gminy w Z. wprowadziła zmiany do Statutu Gminy Z. W załączniku do tej uchwały Rada Gminy ustaliła zasady udostępniania dokumentów publicznych. Stosownie do treści par. 4 ust. 2 załącznika, udostępnienie dokumentów następuje m.in. w drodze sporządzenia kopii lub wyciągu z udostępnionego fragmentu dokumentu /pkt 2/ oraz przez wydanie zaświadczenia o treści dokumentu /pkt 3/. Ponadto, zgodnie z postanowieniem par. 7 załącznika, za udostępnienie dokumentu w powyższych formach pobiera się opłatę administracyjną, określoną uchwałą Rady Gminy. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Ś. 4 września 2001 r., zaś 26 września 2001 r. wszczęto postępowanie nadzorcze, zakończone zaskarżonym aktem, na mocy którego Wojewoda stwierdził nieważność par. 7 załącznika do uchwały w części dotyczącej par. 4 ust. 2 pkt 2, jako niezgodnego z art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Organ nadzoru podał, że powołany przepis dopuszcza możliwość wprowadzenia opłat administracyjnych tylko za czynności urzędowe, za które może być uznane jedynie dopełnienie czynności przewidzianej w przepisach prawa materialnego /patrz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r., I SA/Lu 189/98 - Wspólnota 1998 nr 47 str. 26/. Zdaniem Wojewody, sporządzenie kopii lub wyciągu z fragmentu dokumentu nie ma charakteru czynności urzędowych, dlatego też niedopuszczalne jest pobieranie od nich opłaty administracyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadanej 31 października 2001 r., Gmina Z., działając na podstawie uchwały Rady Gminy z 25 października 2001 r., domagała się uchylenia aktu nadzorczego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, skoro zgodnie z treścią art. 11b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca nałożył na gminę obowiązek udostępnienia dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, to wszelkie czynności związane z wykonaniem tego obowiązku należałoby traktować jako czynności urzędowe. Tym samym czynność ta może być objęta opłatą administracyjną /patrz wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 295/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 59/, bowiem nie podlega opłacie skarbowej. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru zauważył, iż powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy innego stanu faktycznego. Sąd wskazał w nim bowiem, że celem czynności urzędowych jest urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego. Natomiast wydanie kserokopii lub wyciągu z dokumentu, bez potwierdzenia zgodności z oryginałem, nie ma waloru dokumentu urzędowego. Dlatego też jest to jedynie czynność o charakterze usługowo-technicznym, zaś za wykonanie tego rodzaju usługi korzystający z nich powinien zapłacić cenę usługi. Nie ma natomiast podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty administracyjnej od czynności usługowo-technicznych. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody podniósł ponadto wątpliwość, czy sporna czynność nie podlega opłacie skarbowej na podstawie art. 1 pkt b ustawy o opłacie skarbowej. W kolejnym piśmie procesowym na wezwanie Sądu Wojewoda Ś. poinformował, że Rada Gminy w Z. 29 sierpnia 2001 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie opłaty administracyjnej za udostępnienie dokumentów publicznych. 2 października 2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą (...) orzekło o nieważności tej uchwały, zaś wyrokiem z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie I SA/Ka 2233/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej. W obszernych wywodach Wojewoda Ś. przedstawił też stanowisko w sprawie właściwości do orzekania jako organ nadzoru, prezentując pogląd, że uchwała w sprawie zmiany statutu nie zalicza się do żadnej z kategorii uchwał wymienionych w art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ani też nie zalicza się do materii finansowej sensu largo. Skoro kompetencje nadzorcze wojewody i regionalnej izby obrachunkowej mają charakter rozłączny, oznacza to ogólne kompetencje Wojewody w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała być uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiona. Działając z urzędu, zgodnie z treścią art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd stwierdził bowiem, iż zaskarżony akt wydany został z przekroczeniem kompetencji Wojewody jako organu nadzoru. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa /art. 86 ustawy o samorządzie gminnym/. Powołana ustawa nie definiuje katalogu spraw finansowych. Zdaniem składu orzekającego, co do zasady, trafny jest pogląd Wojewody, iż kompetencje nadzorcze organów nie mogą się krzyżować. Nie powinno też budzić wątpliwości, iż wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./ kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegające badaniu przez izbę, podpadają pod pojęcie "sprawy finansowe" w rozumieniu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. A contrario, wojewoda nie jest właściwy do orzekania w sprawie nieważności wymienionych uchwał, m. in. w sprawach podatków i opłat lokalnych /art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Jest też oczywiste, iż opłata administracyjna zalicza się do opłat lokalnych, o których mowa w art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. W niniejszej sprawie postanowienie o wprowadzeniu opłaty administracyjnej zawarte zostało w uchwale Rady Gminy w Z. w sprawie zmiany Statutu Gminy, polegającej m.in. na ustaleniu zasad udostępnienia dokumentów publicznych. Na tej podstawie Wojewoda uznał swoją właściwość w sprawie orzekania o nieważności uchwały, kierując się jej tytułem. Stanowiska tego nie można jednak zaaprobować. Aby zapobiec krzyżowaniu się kompetencji organów nadzoru, należy kwalifikować charakter sprawy jako finansowej na podstawie przedmiotu regulacji, a nie samej nazwy uchwały. Inny zabieg w oczywisty sposób godziłby bowiem w zasadę rozłączności kompetencji organów nadzoru, do naruszenia której doszło zresztą w niniejszej sprawie. Aczkolwiek trzeba zauważyć, iż przepis art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący o ustaleniu w statucie zasad dostępu i korzystania z dokumentów wynikających z wykonywania przez gminę zadań publicznych, nie mógł być samodzielną podstawą prawną do wprowadzenia z tego tytułu opłaty administracyjnej, a przy tym wydaje się, że regulacji takiej nie powinien zawierać statut, jako akt określający m.in. zasady udostępniania dokumentów, to jednak uchybienia w tym względzie nie mogłyby być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważność uchwały w tej części jedynie z powodu braku przytoczenia właściwej podstawy prawnej i zamieszczenia regulacji dotyczących różnych materii w jednym akcie prawnym, zatytułowanym - zmiana statutu. Co więcej, stanowiska takiego nie zaprezentowano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda orzekł jedynie o nieważności uchwały w części, a mianowicie, co do wprowadzenia opłaty administracyjnej z tytułu sporządzenia kserokopii lub wyciągu z dokumentu /par. 4 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały/ i to z powodu naruszenia art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie kwestionując postanowienia co do wprowadzenia opłaty administracyjnej z tytułu sporządzenia zaświadczenia o treści dokumentu /par. 4 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały/. Należy też wskazać na normatywną treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi bowiem jednoznacznie o możliwości wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego także części uchwały organu gminy. Na tej podstawie należy wyprowadzić wniosek, iż w sytuacji zawarcia w jednej uchwale różnych regulacji, podlegających właściwości zarówno wojewody, jak i regionalnej izby obrachunkowej, każdy z tych organów uprawniony jest do podjęcia działań, ale tylko w stosunku do takiej części uchwały, która należy do jego kompetencji nadzorczych. Postępowanie nadzorcze może być wszczęte jedynie z urzędu, dlatego też wydaje się, że nie może dojść do negatywnego sporu kompetencyjnego. Zdaniem Sądu, sytuacji nie zmienia też fakt, iż kwestionowane postanowienie uchwały przewidywało jedynie pobieranie opłaty administracyjnej za udostępnienie dokumentu, zaś określenie tej opłaty pozostawiono odrębnej uchwale, która zresztą została podjęta w tym samym dniu i zakwestionowana w całości prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach. Przepis par. 7 załącznika do uchwały, wbrew stanowisku Wojewody, nie zawierał żadnej normy kompetencyjnej do ustalenia opłaty administracyjnej, lecz regulację o jej wprowadzeniu, jako zasady udostępniania dokumentów publicznych. A zatem, Sąd stwierdził, iż uchwała w tej części została podjęta w sprawie opłaty administracyjnej. Do badania jej zgodności z prawem uprawniona była wyłącznie Regionalna Izba Obrachunkowa w K. W tej sytuacji zaskarżony akt, wydany przez Wojewodę Ś. jako nieuprawniony organ, z naruszeniem właściwości określonej w art. 86 w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym, podlegał uchyleniu, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Analogiczny pogląd co do skutków naruszenia przepisów o właściwości organów nadzoru wyrażono w wyroku NSA z dnia 22 marca 2001 r., II SA/Ka 2606/00 /nie publ./. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi co do wadliwej, w ocenie strony skarżącej, wykładni art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zaprezentowanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, należy wskazać, iż kwestia ta została przesądzona powołanym wyżej wyrokiem NSA w sprawie I SA/Ka 2233/01. Aczkolwiek w toku tejże sprawy Sąd dokonał kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej podjętego co do innej uchwały, jednak ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu, z mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wiąże także skład orzekający w toku rozpatrywania niniejszej skargi. Ocena ta wyrażona została bowiem w sprawie tożsamej opłaty administracyjnej. Dlatego też w niniejszej sprawie nie było ani potrzeby, ani możliwości czynienia rozważań w zakresie sporu co do naruszenia art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jednak mimo poprawności rozumowania zaprezentowanego w motywach zaskarżonego aktu nadzoru, skarga musiała być uwzględniona z powodu wyżej opisanego naruszenia prawa w zakresie właściwości organów nadzoru. Wobec uwzględnienia skargi, należało też zasądzić na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie jej pełnomocnika, w osobie radcy prawnego /art. 51 ust. 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.