III SA 1361/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 28 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie opłaty administracyjnej - postanawia odrzucić skargę. Rada Gminy N. w par. 1 pkt 3 uchwały (...) z dnia 28 grudnia 2000 r. wprowadziła opłatę administracyjną za rozpatrzenie protestu lub zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu i ustaliła wysokość tej opłaty na 50 zł od jednego wnioskodawcy. Jako podstawę prawną uchwały powołała między innymi art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Wymieniona wyżej uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. dnia 2 stycznia 2001 r. Ponad rok później, dnia 27 lutego 2002 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę wzywającą Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa, przez uchylenie przepisu wprowadzającego wspomnianą opłatę administracyjną. W uzasadnieniu podkreśliło, że art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych pozwalał radzie gminy na wprowadzenie opłaty administracyjnej jedynie za czynności urzędowe. W przekonaniu Kolegium, należy przez to rozumieć czynności organów gminy, wynikające z ich zadań, których celem jest urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, żądane przez osobę zainteresowaną, a także wydanie wymaganego zaświadczenia lub pozwolenia. Do czynności takich nie można - zdaniem Kolegium - zaliczyć rozpatrywania protestów i zarzutów, należącego do procedury planistycznej. Uchwałę doręczono Przewodniczącemu Rady Gminy N. dnia 22 marca 2002 r. Wobec nieuchylenia przez Radę Gminy N. uchwały nakładającej opłatę administracyjną, Regionalna Izba Obrachunkowa w dniu 20 maja 2002 r. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Regionalna Izba Obrachunkowa powołała się między innymi na wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r. /IV SA 2638/01/, w którym Sąd stwierdził, że opłaty administracyjne, wprowadzane na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, nie mogą obejmować czynności, stanowiących element procedury stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, ze wspomnianego wyroku wynika także, że uchwała rady może być zaskarżona przez organ nadzoru do NSA po upływie roku od jej podjęcia, jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być merytorycznie rozpatrzona, -gdyż została wniesiona po upływie terminu z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej w skrócie "ustawą o NSA". Przekonanie strony skarżącej o zachowaniu terminu do wniesienia skargi wynika z błędnego odczytania wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r. w sprawie o IV SA 2638/01. W tej ostatniej sprawie skarżącym nie był organ nadzoru lecz stowarzyszenie, które skorzystało z trybu przewidzianego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Warunkiem wniesienia skargi na podstawie ostatnio wymienionego przepisu jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa /art. 101 ust. 1/. Wspomniane wezwanie nie jest ograniczone terminem i może być dokonane w każdym czasie. Dopiero od chwili doręczenia wezwania rozpoczyna się bieg 30 - dniowego terminu do wniesienia skargi /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. Zupełnie inny tryb obowiązuje przy wnoszenie skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten - w przeciwieństwie do art. 101 - nie przewiduje wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Co więcej, art. 1 pkt 66 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 497/, który wszedł w życie dnia 30 maja 2001 r. /art. 16/, wprowadził do ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 102 a, stanowiący, że w sprawach uregulowanych w rozdziale 10, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Oznacza to, że wniesienie skargi na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie jednak wspomniana nowela z dnia 11 kwietnia 2001 r. nie wyłączyła stosowania art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Obowiązuje zatem 30 -dniowy termin do wniesienia skargi. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia kiedy rozpoczyna się bieg tego terminu. Z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy może być wniesiona "(...) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (...)". Z kolei art. 91 ust. 1 stanowi, iż o nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru orzeka "(...) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (...)". Mamy więc do czynienia z dwoma 30-dniowymi terminami, z których drugi zaczyna biec po upływie pierwszego. Reasumując, trzydziestodniowy termin z art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, w przypadku skargi z art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Podobną tezę postawiono już w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1999 r. / SA/Rz 2198/98 - Wspólnota 1999 nr 47 str. 25/ oraz z dnia 27 września 2001 r. / II SA/Wr 2525/00 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2002 nr 2 poz. 48/. Postanowienia te dotyczyły jednak stanu prawnego obowiązującego przed dniem 30 maja 2001 r. i z tej przyczyny skład orzekający w sprawie niniejszej przytoczonych rozstrzygnięć nie podziela. W stanie prawnym obowiązującym przed wyżej wymienioną datą za trafną uznać należy uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r. /OPS 5/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 46/, zgodnie z którą warunkiem dopuszczalności skargi z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było uprzednie wezwanie z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, co z kolei uzasadniało liczenie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi w sposób wskazany w zdaniu drugim wymienionego przepisu. Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r. straciła aktualność z dniem 30 maja 2001 r., w związku z wejściem w życie art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że ostatnim dniem, w którym Regionalna Izba Obrachunkowa mogła zastosować tryb z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA był dzień 29 maja 2001 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Rady Gminy N. w dniu 22 marca 2002 r., nie mogło już być skuteczne. Przyjmując najkorzystniejszy dla strony skarżącej wariant, że 30-dniowy termin do wniesienia skargi nie mógł rozpocząć biegu przed wejściem w życie art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, a zatem, że zaczął biec dnia 30 maja 2001 r., dochodzi się do wniosku, że bieg terminu zakończył się dnia 29 czerwca 2001 r. Skargę wniesiono do Sądu dnia 20 maja 2002 r. tzn. ze znacznym przekroczeniem terminu. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA. Ubocznie trzeba zauważyć, że zgodność z prawem par. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy N. z dnia 28 grudnia 2000 r. będzie mogła być badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy okazji rozpoznawania ewentualnych skarg na pozostawienie bez rozpatrzenia protestu lub zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z powodu nieuiszczenia kwestionowanej opłaty administracyjnej.