II SA 659

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marka Dz. na uchwały Rady Gminy R. z dnia 2 listopada 2001 r. (...) i (...) w przedmiocie przyjęcia rezygnacji wójta i Zarządu Gminy R. - stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał, (...). Na podstawie art. 28d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ Rada Gminy w R. wymienionymi uchwałami przyjęła rezygnację Marka Dz. ze stanowiska wójta gminy i rezygnację siedmioosobowego zarządu gminy - z dniem podjęcia uchwał. Marek Dz. zaskarżył je do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy i wniósł o stwierdzenie ich nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy i art. 61 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi podał, że rezygnację złożoną w dniu 27 września 2001 r. na ręce przewodniczącego rady gminy cofnął dnia 12 października 2001 r., a więc jeszcze przed zwołaniem i obradami sesji, co - jego zdaniem - było skuteczne według art. 61 Kc i powodowało, że przyjęcie rezygnacji stało się bezprzedmiotowe. Ponadto przy uchwaleniu porządku obrad i przyjmowania rezygnacji nie uzyskało większości głosów - z 20 radnych uczestniczących w głosowaniu "za" i "przeciwko" było po 10 radnych, a liczenie podwójne głosu przewodniczącego rady gminy było bezprawne w świetle art. 14 ust. 1 ustawy. Przewodniczący rady gminy wniósł o odrzucenie lub o oddalenie skargi. Pierwszy wniosek powiązał z możliwością zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy jedynie uchwał rady gminy skierowanych na zewnątrz, służących organizowaniu i normowaniu stosunków społecznych i gospodarczych w gminie, którymi nie są uchwały podejmowane w sprawach indywidualnych jako pozbawione cech aktów z zakresu administracji publicznej. Według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1992 r. III AZP 23/92 uchwała rady gminy o odwołaniu członka zarządu nie może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i analogicznie należy potraktować uchwałę o przyjęciu rezygnacji z funkcji członka zarządu. Drugi natomiast wniosek uzasadnił skuteczną rezygnację skarżącego ze stanowiska wójta z chwilą jej złożenia przewodniczącemu rady gminy, brakiem zgody rady gminy na cofnięcie rezygnacji i następstwami jej przyjęcia przez radę gminy. Ponadto zwrócił uwagę na zbędność głosowania nad porządkiem obrad w niezmienionym kształcie i niedopuszczalność uczestnictwa skarżącego w głosowaniu nad przyjęciem jego rezygnacji ze stanowiska wójta, wbrew art. 25a tej ustawy, wskutek czego obie uchwały przy rozkładzie głosów 10:9 spełniały wymóg uzyskania zwykłej większości głosów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy ocenić wniosek dotyczący odrzucenia skargi. Stosowanie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - obecnie jej t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminny w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazana w odpowiedzi na skargę uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1992 r. III AZP 23/92 /OSNAPU 1993 nr 4 poz. 56/ bazowała na konstrukcji, zgodnie z którą uchwała o odwołaniu członka zarządu gminy będącego jednocześnie pracownikiem zatrudnionym na podstawie wyboru, jest czynnością wywołującą bezpośrednie skutki w sferze stosunku pracy, z tego powodu nie może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych, niezależnie od podstawy jego nawiązania, należą do właściwości sądów pracy. Uchwałę tę podjęto po rozpoznaniu zagadnienia prawnego, jakie wyłoniło się w sprawie ze skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez prezydenta miasta na uchwałę rady miejskiej o odwołaniu go z tego stanowiska. Miała ona pewien wpływ na orzecznictwo sądu administracyjnego, ale bez widocznego jego ukierunkowania, zwłaszcza gdy sukcesywnie przybywało argumentów podważających sformułowaną w niej koncepcję zamknięcia w ramach sprawy ze stosunku pracy wszystkich problemów łączących się z podjęciem uchwały o odwołaniu konkretnej osoby z zajmowanego stanowiska w organach samorządu gminnego. W rezultacie sprawy dotyczące wyboru i odwołania z niektórych stanowisk zaliczano do wyłącznej kognicji sądu administracyjnego, bądź - zależnie od ich materialnoprawnego charakteru - w stosownym zakresie do właściwości sądu administracyjnego i sądu pracy. Szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zostało przyjęte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W. 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/. Według niej cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych, mieści się w zakresie administracji publicznej, a przez to może być poddawana kontroli sądu administracyjnego dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie - gminnym/. W tym kierunku zmierzało też orzecznictwo Sądu Najwyższego, czego przykładami mogą być: jego wyrok z dnia 26 września 1996 r. III ARN 45/96 /OSNAPU 1997 nr 8 poz. 125/ i postanowienie z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 /OSNAPU 1998 nr 6 poz. 471/ eksponujące pogląd, że wątpliwości na tle dopuszczalności skargi wnoszonej na podstawie wymienionego przepisu "winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich z tym samym na rzecz prawa do sądu". W art. 45 ust. 1 Konstytucji takie prawo do sądu uzyskało już treść normatywną. Najbardziej zaś brzemienna w skutkach była definicja sprawy z zakresu administracji publicznej sformułowana w art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, obejmująca wszystkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Taki sposób rozumienia i stosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był przyjmowany w szeregu uchwał i wyroków składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w uchwałach z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/ i z dnia 23 października 2000 r. OPS 12/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 50/ oraz w wyrokach z dnia 17 maja 1999 r. OSA 1/99 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 109/ i z dnia 6 listopada 2000 r. OSA 2/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 48/. Przypomniana definicja sprawy z zakresu administracji publicznej, powiązana z art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA, oznacza bez jakichkolwiek wątpliwości, że do sądu administracyjnego należy orzekanie w sprawach skarg na uchwały samorządu terytorialnego - inne niż akty prawa miejscowego objęte art. 16 ust. 1 pkt 5 - które nie mają charakteru cywilnoprawnego. W art. 20 ust. 2 tej ustawy do organów administracji publicznej zaliczono także organy jednostek samorządu terytorialnego. Przy takim unormowaniu zbędne jest nawiązywanie do poddawanej w nauce prawa administracyjnego teoretycznej analizy pojęcia administracji publicznej - zresztą niemożliwego do zdefiniowania - w oparciu o różnorodne kryteria, jak działalność organizatorska państwa podejmowana w interesie zbiorowym i kierowana na zewnątrz, służąca kształtowaniu i normowaniu stosunków społeczno-gospodarczych, w odpowiednich formach działania. Należy więc przyjąć, że z wymienionych przepisów powstała konstrukcja przeznaczona do celów orzeczniczych sądu administracyjnego i korzystania z niej przez podmioty poszukujące swoich interesów prawnych, bez możliwości korygowania w orzecznictwie ustawowej definicji sprawy z zakresu administracji publicznej. W jej następstwie nieużyteczne także stały się podejmowane niekiedy próby lokalizowania spraw dotyczących kształtowania struktur i składów osobowych organów samorządy terytorialnego, w sferze ustrojowej wyodrębnianej obok administracji publicznej. Powierzenie mandatu niezbędnego do zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji w organach samorządu terytorialnego następuje z mocy aktu wyboru i są to publicznoprawne konsekwencje sprawowania mandatu. Odwołanie z funkcji lub stanowiska powoduje natomiast wygaśnięcie mandatu. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym taka uchwała organu gminy jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i narusza interes prawny osoby przez wywołanie skutku powodującego wygaśnięcie jej mandatu. W takiej sytuacji znajdują się, np. odwołany przewodniczący rady gminy, jego zastępcy, członkowie zarządy gminy, przewodniczący komisji rady gminy. Ich prawo do sądu może być realizowane przez zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Pewne modyfikacje wprowadzone ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta /Dz.U. nr 113 poz. 984 ze zm./ ukazanych relacji w zasadzie nie zmieniają. Na ważność powierzenia czy skuteczność wygaśnięcia mandatu nie wpływa sposób naliczania i wysokość pobranej rekompensaty za wykonywanie powierzonych zadań publicznych. Są to z reguły diety, dodatki, uprawnienia do korzystania ze środków komunikacji i innych urządzeń. Podobną rolę pełni wynagrodzenie pobierane w ramach nawiązanego już po wyborze stosunku pracy, jeżeli obowiązek zatrudnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta, ich zastępców i pozostałych członków zarządu, został ustalony w statucie gminy - stosownie do art. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. W razie stwierdzenia nieważności uchwały powodującej wygaśnięcie mandatu, z mocy prawomocnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego lub wyroku sądu administracyjnego jej skutki przestają istnieć w ogóle i jest to najpełniejsza ochrona, jaką może uzyskać osoba, której uchwała dotyczyła. To samo się dzieje w stosunku do osoby zatrudnionej na podstawie wyboru. W jej sytuacji "anulowanie" wygaśnięcia mandatu powoduje wstrzymanie następstwa w sferze stosunku pracy, który w świetle art. 73 par. 2 kodeksu pracy już się nie może rozwiązać. Pozbawienie takiej osoby możliwości skorzystania z uprawnień sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, jest więc sprzeczne z prawem. Przede wszystkim powoduje to nierówne traktowanie osób legitymujących się rodzajowo takim samym mandatem. Ponadto w takiej sytuacji nie oddziela ani różnicuje skutków wygaśnięcia mandatu w zupełnie odrębnych sferach - publicznoprawnej i pracowniczej, rozłącznie normowanych przepisami prawa administracyjnego i prawa pracy. W pierwszej z nich dochodzi do rozwiązania stosunku organizacyjno-władczego, w drugiej natomiast - do wygaśnięcia stosunku pracy. Wielorakie, negatywne konsekwencje łącznego traktowania skutków wygaśnięcia mandatu ukazał A. Kisielewicz w zasługującej na szczególną uwagę glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1999 r. II SA 653/98 /OSP 1999 z. 23 poz. 216/. Powoduje to wreszcie doktrynalne i pojęciowe zamieszanie wokół istoty obu tych sfer, zwłaszcza gdy się uwzględni oddzielne zakresy uprawnień, jakimi rozporządzają sądy pracy i sąd administracyjny. Kodeks pracy nie określa bowiem konsekwencji pozbawiania pracownika /zatrudnionego na podstawie wyboru/ mandatu z naruszeniem prawa i tego braku nie można uzupełnić ani zastąpić odpowiednim stosowaniem przepisów tego kodeksu dotyczących uprawnień pracownika w razie jego niezgodnego z prawem rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę bez wypowiedzenia. Jedynie możliwość wykorzystania w pierwszej kolejności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o odwołaniu ze stanowiska lub funkcji /przyjęciu z nich rezygnacji lub stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu/ daje pełną ochronę interesu prawnego takiej osoby a dopiero później - jeżeli pozostawała ona w stosunku pracy na podstawie wyboru - stwarza jej szansę dochodzenia przez sądem pracy roszczeń będących następstwem wygaśnięcia stosunku pracy. W rozpoznawanej sprawie uchwały rady gminy o przyjęciu rezygnacji skarżącego ze stanowiska wójta gminy i rezygnacji zarządu gminy, mogły być przez niego zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu wniosek o odrzucenie skargi był niezasadny. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów stron należy przypomnieć, że art. 28d ustawy o samorządzie gminnym ma następujące brzmienie: "1. W przypadku złożenia rezygnacji przez wójta lub burmistrza jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów. 2. W przypadku rezygnacji wójta lub burmistrza rada gminy na najbliższej sesji podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji całego zarządu. 3. Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 2 jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym odbyła się sesja rady gminy, o której mowa w ust. 1". W orzecznictwie przyjmuje się, że do oceny skuteczności złożenia i odwołania rezygnacji ze stanowiska lub funkcji w organach samorządu terytorialnego, stosuje się art. 61 kodeksu cywilnego. Stanowi on, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, a odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W opracowaniach komentujących art. 61 Kc podkreśla się, że spośród czterech możliwych rozwiązań przyjęto w nim teorię dojścia oświadczenia woli do adresata, z którym mógł się on zapoznać i zrezygnowano z pozostałych teorii: złożenia oświadczenia, jego wysłania i zapoznania się z nim. Sąd przyjął, że złożenie rezygnacji skarżącego ze stanowiska burmistrza nastąpiło z doręczeniem jej przewodniczącemu rady gminy w dniu 27 września 2001 r. W świetle tego przepisu radni mogli się z nią zapoznać poczynając od dnia jej doręczenia przewodniczącemu rady gminy i dokonane 12 października 2001 r. odwołanie rezygnacji nie było już skuteczne. Art. 14 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, po dokonaniu z dniem 30 maja 2001 r. zmian, nie premiowały już głosu przewodniczącego rady gminy /przed zmianą liczonego podwójnie/ i wymagały głosowania nad porządkiem obrad rady jedynie w części go zmieniającej. Ponadto art. 25a tej ustawy zabraniający radnemu lub członkowi zarządu udziału w głosowaniu w radzie, zarządzie i komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, odnosi się wyłącznie do głosowania w jego sprawach majątkowych, co już wyraźnie przyjęto w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 142 poz. 1590 ze zm./ składającej się na system aktów prawnych kształtujących ustrój samorządu terytorialnego, bazujących na podobnych rozwiązaniach. Taki sposób rozumienia wymienionego przepisu przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie. Można go jeszcze wzmocnić uwagą, że np. przy wyłączeniu z głosowania radnych kandydujących na stanowiska i funkcje w organach gminy, przy niewielkiej przewadze głosów koalicji powstaje realne niebezpieczeństwo blokady kształtowania składów osobowych samorządu gminnego. W świetle przedstawionych unormowań skarżący i pozostali członkowie zarządu gminy będący radnymi, mogli brać udział w głosowaniach nad przyjęciem rezygnacji wójta i całego zarządu. W obu głosowaniach przy wyniku 10:10 nie uzyskano zwykłej większości głosów i dlatego uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji wójta i przyjęcia rezygnacji zarządu gminy, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 28d ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, wymagały stwierdzenia ich nieważności. W rezultacie złożona rezygnacja wywołała skutki przewidziane w art. 28d ust. 3 tej ustawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.