II SA/Wr 2887/02

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2003 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr PN.II.0911-9/28/02 z dnia 11 października 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 5 i par. 6 załącznika do uchwały nr XLIV/485/2002 Rady Gminy z dnia 20 września 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 11 października 2002 r. nr PN.II.0911-9/28/02 stwierdzające nieważność par. 5 i par. 6 załącznika do uchwały nr XLIV/485/2002 Rady Gminy z dnia 20 września 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Rozstrzygnięcie oparto na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/, a w jego uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone fragmenty uchwały naruszają w sposób istotny art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. 2001 nr 71 poz. 733/. W par. 5 i par. 6 załącznika Rada Gminy określiła przesłanki, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego /par. 5/ i lokalu socjalnego /par. 6/ wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy przyznaje radom gmin uprawnienie do uchwalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. W kwestionowanych par. 5 i par. 6 uchwały Rada Gminy nie dokonała ustalenia kryteriów pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów, lecz oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem krąg tych osób wyczerpująco określa ustawa o ochronie lokatorów w art. 4 ust. 1. Jak wynika z treści tego przepisu, uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie "kryterium dochodowe". Potwierdza to brzmienie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Przesłanka ta wprost odnosi się do kryterium dochodowego jako podstawowego w ustalaniu prawa do najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Od powyższej reguły można wskazać dwa wyjątki. Jeden został zawarty w art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym rada gminy otrzymała możliwość uregulowania odmiennych kryteriów dla ustalania osób uprawnionych do zawarcia najmu lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Drugi został uregulowany w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przewidział możliwość uregulowania przez radę gminy zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Przyjęcie zatem innych kryteriów niż kryterium dochodowe dla wyznaczenia osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego dotyczy tylko lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 oraz lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy. Najem lokali związanych ze stosunkiem pracy jest nawiązywany wyłącznie na okres pracy, o czym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy. Organ nadzoru nie neguje, wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów, uprawnienia Rady Gminy do uchwalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Jednak w par. 5 i par. 6 załącznika do uchwały nie występuje ustalenie kryteriów pierwszeństwa, lecz z odmiennym od ustawowego oznaczeniem kręgu osób, które są uprawnione do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do gminnego zasobu mieszkaniowego. W skardze domagano się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazując, że na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów rady gmin zostały zobowiązane do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Art. 21 ust. 3 wymienia, co powinny określać powyższe zasady, jednakże katalog ten nie jest zamknięty skoro ustawodawca użył sformułowania "w szczególności". W zakwestionowanym par. 5 i par. 6 uchwały Rada Gminy nie dokonała ustalenia kryteriów pierwszeństwa, uczyniła to bowiem w par. 9 i par. 10 uchwały. Paragrafy 5 i 6 określają, kto może być najemcą lokalu mieszkalnego i lokalu socjalnego oraz jaka wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadnia oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony. Obowiązek określenia powyższej wysokości dochodu gospodarstwa domowego wynika z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Dlatego niezrozumiałe jest stwierdzenie nieważności całego par. 5, zwłaszcza pkt e i d. Nie można zgodzić się z Wojewodą, że art. 4 ust. 1 ustawy w sposób wyczerpujący reguluje krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, przepis ten bowiem określa jedynie, co należy do zadań własnych gminy. Ponieważ art. 21 ust. 3 ustawy nie wymienia w sposób wyczerpujący, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, Rada Gminy miała prawo określić w par. 5 i par. 6, kto ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i może zostać najemcą lokalu mieszkalnego i lokalu socjalnego, a także jaka wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadnia oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony. Zdaniem skarżącej par. 6 uchwały nie pozostaje również w sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wojewoda wnosił o oddalenie skargi i podtrzymując dotychczasowe argumenty dodał, iż art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy istotnie mówi o oznaczeniu przez radę wysokości dochodu gospodarstwa domowego jako kryterium uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zdaniem organu nadzoru wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje jednak, iż chodzi w nim o dochody maksymalne - osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnej konstatacji, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Podkreślenia wymaga fakt, iż mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w określonym celu - a jest nim zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach /art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy/, a więc dochodach nieprzekraczających określonej przez radę gminy wysokości. Tymczasem w par. 5 lit. "d i e" Rada ustaliła "widełki", a w par. 6 /dotyczącym lokali socjalnych/ ustaliła jedynie minimalną wysokość dochodu w gospodarstwie domowym upoważniającą do ubiegania się o zawarcie umowy najmu, co jest sprzeczne z jednoznacznie brzmiącym przepisem art. 23 ust. 2 ustawy /umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody z gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1/. Przyjęcie stanowiska, że rada może ustalać również dochody minimalne, których osiąganie jest warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, prowadzi do wniosku, iż gmina może odmówić zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób, które osiągają dochody niższe od ustalonych przez jej radę, co stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązkiem wyrażonym w art. 4 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, zwanej dalej ustawą, stanowi, że: "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90". Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji tego sądu. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda /art. 86 ustawy/ i on też zakwestionował zgodność z prawem par. 5 i par. 6 załącznika do przedmiotowej uchwały. Rada Gminy w par. 5 załącznika ustaliła, że: 1/ najemcami lokalu mieszkalnego mogą zostać: a/ osoby posiadające stałe zameldowanie na terenie Gminy przynajmniej przez okres ostatnich 5 lat, 2/ w wyjątkowych wypadkach Zarząd Gminy może podjąć decyzję o wynajmie lokalu mieszkalnego również osobom nienależącym do kategorii osób, o których mowa w pkt 1a; b/ osoby nieposiadające tytułu do innego lokalu lub działki budowlanej, c/ rodziny i osoby o niskich dochodach - wymóg ten jest spełniony, jeżeli dochód miesięczny brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku i zakwalifikowanie go do przydziału lokalu nie przekracza 200 procent najniższej emerytury brutto w gospodarstwie jednoosobowym lub 150 procent najniższej emerytury brutto w gospodarstwie wieloosobowym; 3/ dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien gwarantować płatność czynszu i nie może być niższy niż 100 procent najniższej emerytury brutto w gospodarstwie jednoosobowym lub 75 procent najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. Sposób redakcji powyższego przepisu, który - jak się zdaje - wywołał również zastrzeżenia organu nadzoru, nie ma decydującego znaczenia dla oceny zgodności z prawem podjętej czynności nadzorczej. W istocie bowiem w przepisie tym Rada Gminy zawarła przesłanki, jakim muszą odpowiadać osoby mogące skutecznie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, a zatem jest to równoznaczne z ustaleniem zasad, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. 2001 nr 71 poz. 733 ze zm./. Należało się przy tym zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Gminy, iż przepis art. 21 ust. 3 ustawy, który wymienia, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie ma charakteru przepisu zamkniętego, na co wskazuje użyte w nim wyrażenie "w szczególności", i zezwala na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, niewymienionych w tym przepisie kryteriów. Powyższe rozumowanie nie uprawnia wszakże rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa /art. 32 Konstytucji/. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez stronę skarżącą kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci - najogólniej rzecz ujmując - zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa /zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego/ i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie strony skarżącej, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Właściwe określenie kryteriów dochodowych jest przy tym warunkiem sine qua non prawidłowo skonstruowanego przepisu regulującego zasady wynajmu lokali gminnych i w związku z tym jego wadliwość w tym zakresie wskazuje na możliwość uznania go w całości za naruszający obowiązujący porządek prawny w zakresie wskazanym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Identyczne stanowisko należało zająć co do unormowania przyjętego w przepisie par. 6 załącznika do przedmiotowej uchwały z dnia 20 września 2002 r. Przepis ten również uzależnił prawo ubiegania się o najem lokalu socjalnego od spełnienia przesłanki posiadania dochodu w rodzinie gwarantującego płatność czynszu za lokal socjalny /70 procent najniższej emerytury brutto w gospodarstwie jednoosobowym i 50 procent najniższej emerytury brutto w gospodarstwie wieloosobowym/. W tym wypadku także naruszono wskazane powyżej zasady ustawowe i konstytucyjne, powodując, iż o prawo najmu lokali socjalnych nie mogą skutecznie ubiegać się osoby najuboższe, a więc te, które tego rodzaju wsparcia ze strony wspólnoty gminnej winny oczekiwać. Z tych względów, przy braku innych zarzutów oraz wad prawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które należało brać pod uwagę z urzędu, należało uznać, iż odpowiada ono prawu i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało oddalić skargę jako nieuzasadnioną.