OSK 790/04

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2004 r. 3/II SA/Lu 1521/03 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 7 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta L. w sprawie przyjęcia Regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami "MPK-L." Sp. z o.o. - oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2004 r. oddalił skargę Prezydenta Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 7 listopada 2003 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta L. z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie przyjęcia regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami "MPK-L." Sp. z o.o. w części obejmujące par. 10 pkt 12 regulaminu. Przepis par. 10 pkt 12 regulaminu stanowi, że kontroler uprawniony jest do udaremnienia próby opuszczenia pojazdu /bez użycia siły/ pasażerowi nie posiadającemu ważnego biletu lub dokumentu uprawniającego do ulgowego bądź bezpłatnego przejazdu do chwili: a/ uiszczenia kary na miejscu gotówką za popełnione wykroczenie przewozowo-taryfowe w środku komunikacji miejskiej, b/ ustalenia danych personalnych i wystawienie biletu opłaty dodatkowej, kredytowej na podstawie okazanego dokumentu tożsamości, c/ okazania dokumentu potwierdzającego posiadane uprawnienia do przejazdu ulgowego bądź bezpłatnego, d/ przejazdu funkcjonariuszy Policji lub Straży Miejskiej /dotyczy pasażerów nie posiadających lub odmawiających okazania dokumentu tożsamości/. Wojewoda L. w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że regulamin nie jest aktem normatywnym. Postanowienia regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami prawa przewozowego i innymi przepisami prawa. W regulaminie natomiast nie mogą być zawarte przepisy dotyczące kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, gdyż normuje zagadnienia te art. 33a ustawy - Prawo przewozowe. Zakres uprawnień przysługujących kontrolerowi został określony w przepisie art. 33a ustawy - Prawo przewozowe. Regulacja par. 10 pkt 12 regulaminu budzi wątpliwości także w kontekście art. 41 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającego każdemu nietykalność osobistą i wolność osobistą, a ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Regulacja zakwestionowanego regulaminu nie mieści się w pojęciach "warunków obsługi pasażerów" lub "zasad korzystania z usług publicznych". Regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy, może określać jedynie techniczne warunki świadczenia usług w zakresie przewozu osób i rzeczy /glosa do uchwały SN z dnia 6 września 1991 r. III CZP 75/91 - OSP 1993 z. 7-8 poz. 150/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Prezydenta Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. w uzasadnieniu wskazał, że art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określający termin doręczenia wojewodzie jako organowi nadzoru uchwał i zarządzeń organów gminy nie stanowi o zakresie nadzoru. Zakres nadzoru określony został w art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dotyczy on legalności działania zarówno wobec uchwał jak i zarządzeń niezależnie od tego, czy istniał obowiązek ich doręczenia. Terminy doręczenia uchwał i zarządzeń określone w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter instrukcyjny, a więc w przypadku ich przekroczenia, termin 30-dniowy określony w art. 91 ust. 1 ustawy liczy się dla organu nadzoru od dnia faktycznego ich doręczenia. Zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia 24 lipca 2003 r. (...) zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 8 października 2003 r. a podjęto rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 7 listopada a zatem nie przekracza terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody L., że kwestia kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu ręcznego nie mieści się w pojęciu "warunków obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy" o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe /Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601 ze zm./ jest prawidłowe. Przepis art. 33a ustawy reguluje szczegółowo sprawy kontroli dokumentów, i kwestia ta nie może być uregulowana w regulaminie. Nadto "udaremnienie próby opuszczenia pojazdu /bez użycia siły/" budzi wątpliwości w świetle chronionych konstytucyjnie praw: nietykalności osobistej i wolności osobistej oraz prawa swobodnego przemieszczania się, zagwarantowane w art. 41 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenie praw przewidzianych w Konstytucji może być tylko ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym nie objął całego rozdziału 6 regulaminu, ograniczając się do par. 10 pkt 12 podczas gdy pozostałe przepisy powtarzają uregulowanie zawarte w art. 33 "a" prawa przewozowego. Zakres ingerencji jak podał Sąd zależy od uznania organu nadzoru i pozostaje poza kognicją sądu. Regulamin przewozu osób i rzeczy zgodnie z art. 4 prawa przewozowego może wydać przewoźnik. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Spółka z o.o. w L. jest przewoźnikiem, którego regulamin stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ wymagał zatwierdzenia przez organ samorządu terytorialnego - Prezydenta Miasta L., a zatem i oceny pod względem zgodności z prawem, co oznacza zdaniem sądu, że organ samorządu terytorialnego ma wpływ na jego treść. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2004 r. wniósł Prezydent Miasta L. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe /Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601 ze zm./ przez przyjęcie, że regulamin przewozów nie może regulować spraw związanych z kontrolą uregulowania opłaty za przejazd, 2. art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ustalenie, że zatwierdzenie regulaminu przewozu osób przez organ wykonawczy gminy podlega nadzorowi wojewody, polegającemu na możliwości stwierdzenia jego nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym, 3. art. 41 Konstytucji RP przez przyjęcie, że par. 10 pkt 12 regulaminu ogranicza nietykalność i wolność osobistą podróżnych. Prezydent wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 4 ustawy Prawo przewozowe upoważnia przewoźników do wydawania regulaminów określających warunki obsługi podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy. Pojęcie "warunki obsługi podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy" jest pojęciem nieprecyzyjnym i może być różnie interpretowany jeżeli chodzi o zakres dopuszczalnej regulacji, dlatego celowe jest dokonanie przez sąd wykładni art. 4 ustawy - Prawo przewozowe, a tego nie dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem skrzącego z treści tego przepisu nie wynika aby warunki te musiały być ograniczone wyłącznie do strony technicznej usługi, jak błędnie przyjął organ nadzoru oraz WSA. Zdaniem skarżącego przewoźnik uprawniony jest do ustalania w regulaminie również innych warunków przewozu, w tym warunków niezbędnych do wyegzekwowania należnej mu opłaty za przewóz i opłaty dodatkowej. Regulamin staje się częścią składową umowy przewozu do zawarcia której dochodzi mimo braku biletu, przez sam fakt zajęcia miejsca w autobusie. Pasażer bez ważnego biletu wyraża zgodę na zastosowanie wobec niego środków określonych w ustawie - Prawo przewozowe i w regulaminie. Jeżeli pasażer nie reguluje należności za przewóz, to osoba upoważniona ma prawo zwrócić się do Policji o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia tożsamości podróżnego, ale pasażer może opuścić pojazd na przystanku przed nadejściem Policji. Skarżący podniósł, że art. 33a ustawy Prawo przewozowe nie reguluje precyzyjnie uprawnień przewoźnika w przypadku stwierdzenia, że pasażer nie ma uprawnionego biletu na przejazd. Art. 15 ust. 3 ustawy przewiduje możliwość usunięcia ze środka transportu osób odmawiających zapłacenia należności za przewóz. Usunięcie pasażera z reguły wiąże się z użyciem siły fizycznej. Z powyższego wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że przewoźnik uprawniony jest również do zastosowania środków łagodniejszych wobec pasażera określonych w par. 10 pkt 12 regulaminu, który jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Sam zaś fakt zatrzymania pasażera do czasu podjęcia przez policję czynności zmierzających do ustalenia jego tożsamości nie jest równoznaczne z pozbawieniem lub ograniczeniem wolności osobistej zagwarantowanej w art. 41 Konstytucji RP. Pasażer jadący bez biletu powinien pozostać w autobusie do czasu przybycia Policji. W tej sytuacji nie może być mowy o naruszeniu wolności osobistej osoby, która nie wypełnia ustawowych obowiązków zapłaty za przewóz i udokumentowania swojej tożsamości, jak również aby postanowienia regulaminu były sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem skarżącego sytuacja wykreowana przez rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zaskarżony wyrok uniemożliwia ściganie wykroczenia z art. 121 Kodeksu wykroczeń. Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podał, że regulamin przewozu osób i bagażu ręcznego określony został jako zarządzenie, lecz treść wskazuje, że nie odpowiada on treści zarządzeń wydawanych na podstawie tego przepisu która formę zarządzeń przewiduje w czterech przypadkach: powołania i odwołania zastępców, zarządzenia ewakuacji z terenów zagrożonych, określenia regulaminu organizacyjnego gminy, wydawania przepisów porządkowych nie cierpiących zwłoki. Przyjęcie regulaminu ma charakter jak podał skarżący oświadczenia woli kształtującego treść umowy przewozu środkami "MPK-L." Sp. z o.o. O ile uchwały zarządu jako organu kolegialnego mieściły się w dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencja wynikająca z tego przepisu dla Wojewody w stosunku do zarządzeń została ograniczona do przypadków w jakich organ wykonawczy uprawniony jest do ich wydawania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda podniósł, że przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym dokonaną ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta /Dz.U. nr 113 poz. 984 ze zm./ zatwierdzenie regulaminu przewozu osób i rzeczy następowało w formie uchwały zarządu gminy i wojewoda mógł stwierdzić nieważność takiej uchwały. Zmiana podmiotu do zatwierdzenia regulaminu /wójta/ i formy /zarządzenia/ nie powoduje wyłączenia tego aktu spod nadzoru wojewody. Zmiana treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyżej podaną ustawą w zakresie przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia i aktów porządkowych w ciągu 2 dni od ich ustanowienia skutkuje, że wojewoda w terminie do 30 dni od dnia doręczenia może orzec o ich nieważności. Z treści przepisów art. 90-91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta /burmistrza/ poza porządkowymi nie podlegają nadzorowi. Przez zarządzenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy rozumieć wszystkie akty poza decyzjami administracyjnymi bez względu na nazwę jaka zostanie nadania rozstrzygnięciu. Zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą w jakiej podejmuje się władcze rozstrzygnięcie. Art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ nie wskazuje formy decyzji do zatwierdzenia regulaminu tzn., że następuje w formie zarządzenia. Zdaniem Wojewody L. drugi zarzut skargi związany z treścią art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe oraz art. 41 Konstytucji RP jest chybiony. Zakres uprawnień przysługujących kontrolerowi został precyzyjnie określony w art. 33a ustawy - Prawo przewozowe i nie może być rozszerzony w regulaminie. Regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewóz osób i rzeczy może określać jedynie techniczne warunki świadczenia usług w zakresie przewozu osób i rzeczy. Treść par. 10 pkt 12 regulaminu narusza art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdemu konstytucyjnie zapewniona jest nietykalność osobista i wolność osobista. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może wynikać tylko z ustawy a ewentualna zmiana w tym zakresie przepisów ustawy leży w gestii ustawodawcy. Prawo do wolności osobistej zagwarantowane konstytucyjnie, podlega ograniczeniom, które są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym które wynikają z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego ratyfikowanego przez Polskę. Przepisy to Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, które także pozwalają na pozbawieniu wolności czy jej ograniczeniu tylko w trybie określonym w ustawie. Regulamin zatem nie może wprowadzać ograniczenia /pozbawienie wolności/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że sąd orzekający w sprawie naruszył art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe /Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601/. Przepis art. 4 ustawy stanowi, że przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Ta generalna zasada zawarta w ustawie - Prawo przewozowe, co do uregulowań statutowych nakłada na przewoźnika określenie warunków obsługi podróżnych. W ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/ zostało w art. 13 określone co powinien określać regulamin. W myśl tego przepisu spółka w regulaminie określa zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę. Z przepisu tego wynika, że regulamin może wydać sama strona, którą do tego upoważniają wyraźnie właściwe przepisy i tylko w granicach tych przepisów. Regulamin bowiem wydany w granicach upoważnienia ustawowego wiąże inne podmioty go dotyczące, które mają możliwość dowiedzenia się o jego treści w sposób zwyczajowo przyjęty np. przez wywieszenie w środkach masowego przejazdu. Regulamin natomiast nie może zmieniać bezwzględnie obowiązujących przepisów. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 września 1991 r. III CZP 75/91 /OSNC 1992 nr 5 poz. 67/ podał, że "postanowienia regulaminu zgodnie z art. 4 ust. 2 Prawa przewozowego - nie mogą naruszać przepisów ustawy i umów zawartych na podstawie ustawy". W art. 33a Prawa przewozowego zostały określone uprawnienia przewoźnika w przypadku odmowy przez podróżnego zapłacenia należności, jak również niemożności ustalenia tożsamości podróżnego. Regulamin wydany przez Prezydenta Miasta L. w części w której został zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym wprowadził uregulowania w tym zakresie odmienne od postanowień ustawowych. Przepis ustawy przewiduje w przypadku odmowy zapłacenia należności przez pasażera i niemożności ustalenia danych personalnych podróżnego - zwrócić się do funkcjonariusza Policji i innych organów porządkowych, które mają uprawnienia do ustalenia tożsamości osób o podjęcie w tym celu czynności. Natomiast par. 10 ust. 12 regulaminu upoważnia kontrolera do udaremnienia próby opuszczenia pojazdu pasażerowi, który to kontroler nie jest ani funkcjonariuszem Policji, ani innym organom porządkowym mających ustawowe prawo do zatrzymania podróżnego. Przepis regulaminu zmienia zatem bezwzględnie obowiązujący przepis art. 33a - Prawa przewozowego, a tego nie może czynić regulamin. Art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, na którego przepisy powołuje się skarżący dotyczą usunięcia osoby ze środka transportowego lub nie dopuszczenia ich do przewozu z powodów określonych w tym przepisie, natomiast art. 33a dotyczy kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, który w swym zakresie znajduje pełną w tym przedmiocie regulację i nie może być zmieniona w regulaminie. Art. 41 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak słusznie podkreślono w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody zapewnia nietykalność osobistą i wolność osobistą i przekroczenie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W sprawie niniejszej tą ustawą o której mówi przepis Konstytucji, jest - Prawo przewozowe. Nie jest zasadny również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. W przepisie tym ustawodawca nie uwzględnił zróżnicowanego charakteru aktów organu gminy jak uczynił to w art. 101 omawianej ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do uchwał i zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. O dopuszczalności kontroli aktu nie decyduje nazwa tego aktu, ale treść. O właściwości organu bowiem nie możne decydować "nagłówek" aktu. Brak nazwania aktu "uchwałą" organu gminy czy "zarządzenie", jeżeli przewidziana jest taka forma rozstrzygnięcia nie jest decydujące. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 ustawy, ale dotyczy to wszystkich zarządzeń. W art. 91 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest o uchwale lub zarządzeniu organu gminy. Organem gminy stosownie do art. 11a ustawy o samorządzie gminnym jest rada gminy, wójt /burmistrz, prezydent miasta/. Uchwała lub zarządzenie organu gminy są sprzeczne z prawem jeżeli naruszają przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mianowicie naruszenie ustawy - Prawo przewozowe. Organ nadzoru miał na uwadze naruszenie przez organ gminy art. 33a - ustawy - Prawo przewozowe. Działalność komunalna gmin podlega nadzorowi wojewody. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.