II SA/Lu 1521/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędziowie NSA Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie przyjęcia Regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami "[...]" Sp. z o.o. oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda i stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami "[...]", Sp. z o.o. , w części obejmującej § 10 pkt 12. Kwestionowany przepis powyższego Regulaminu stanowi, że "Zgodnie z § 9 pkt 2 kontroler uprawniony jest również do udaremnienia próby opuszczania pojazdu (bez użycia siły) pasażerowi nie posiadającemu ważnego biletu lub dokumentu uprawniającego do ulgowego bądź bezpłatnego przejazdu do chwili: a/ uiszczenia kary na miejscu gotówką za popełnione wykroczenie przewozowo-taryfowe w środku komunikacji miejskiej, b/ ustalenia danych personalnych i wystawienia biletu opłaty dodatkowej kredytowej na podstawie okazanego dokumentu tożsamości, c/ okazania dokumentu potwierdzającego posiadane uprawnienia do przejazdu ulgowego bądź bezpłatnego, d/ przyjazdu funkcjonariuszy Policji lub Straży Miejskiej (dotyczy pasażerów nie posiadających lub odmawiających okazania dokumentu tożsamości) . W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja jest sprzeczna z prawem. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000r. nr 50, poz. 601 ze z.) przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Wspomniany regulamin nie jest aktem normatywnym. Jego postanowienia nie mogą być sprzeczne z przepisami prawa przewozowego a także z innymi, bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Wojewody poza zakresem regulacji regulaminowej znajduje się kwestia kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Normuje ją bowiem art. 33a ustawy – Prawo przewozowe. Zakres uprawnień przysługujących kontrolerowi został precyzyjne określony w tym przepisie i nie może być rozszerzony w regulaminie o prawo "udaremnienia próby opuszczenia pojazdu pasażerowi nie posiadającemu ważnego biletu". Regulacja § 10 pkt 12 przedmiotowego regulaminu budzi wątpliwości także w kontekście art.41 ust. 1 Konstytucji RP, zapewniającego każdemu nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności – zgodnie z tym przepisem – może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Kwestionowany przepis regulaminu w istocie dopuszcza ograniczenie swobody przemieszczania się osób. W ocenie organu nadzoru aktualnie obowiązujące ustawy nie przyznają zaś kontrolerom uprawnienia do takiego ograniczania wolności. Zakwestionowana regulacja nie mieści się – zdaniem Wojewody - w pojęciach "warunków obsługi pasażerów" lub "zasad korzystania z usług publicznych", o których stanowią art. 4 ustawy – Prawo przewozowe oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy, może określać jedynie techniczne warunki świadczenia usług w zakresie przewozu osób i rzeczy (por. glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 września 1991r. III CZP 75/91 – OSP 1993/7-8/150). Prezydent Miasta wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody domagając się jego uchylenia. Zarzucił, że rozstrzygniecie nadzorcze narusza art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000r. nr 5, poz. 601 ze zm.) i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm.). Zdaniem strony skarżącej w świetle unormowania art. 90 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie jest uprawniony do samodzielnego stwierdzenia nieważności aktu określonego jako Zarządzenie Prezydenta Nr [...], ponieważ nie jest ono objęte obowiązkiem przedłożenia go w trybie określonym tymi przepisami. Może natomiast kwestionować jego treść w formie skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, zarządzenie nie jest formą przewidzianą dla każdego działania wójta (prezydenta). Ustawa ta zastrzega formę zarządzenia dla enumeratywnie wyliczonych przypadków, wśród których nie ma przyjęcia Regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego. Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem zarządzenia załatwienie konkretnie wyliczonych spraw, to jednocześnie ograniczył w pozostałych sprawach instytucje stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Określenie jako zarządzenie pozostałych form działania wójta, w tym przyjęcia Regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami " [...]" Sp. z o.o. nie oznacza nadania mu formy zarządzenia w sensie materialnym oraz objęcia aktu kompetencją stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru. Prezydent Miasta podkreślił, że w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego utrwaliła się zasada ścisłego, a nie rozszerzającego pojmowania kompetencji organu nadzoru z uwagi na konstytucyjną ochronę samodzielności gminy (art.165 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem strony skarżącej zapis § 10 pkt 12 Regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami "[...] Sp. o.o. został przez Wojewodę mylnie zinterpretowany jako pozbawienie lub ograniczenie wolności oraz swobody przemieszczania się osób. Czynności udaremnienia próby opuszczenia pojazdu przez pasażera bez ważnego biletu przez kontrolera mieści się w pojęciach "warunków obsługi podróżnych" oraz "zasad korzystania z usług publicznych" zawartych w przepisach będących delegacją do wydania przedmiotowego regulaminu (art. 4 ustawy – Prawo przewozowe i art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej). Czynność ta błędnie jest utożsamiana przez Wojewodę z próbą naruszenia praw konstytucyjnych, wolności i nietykalności osobistej. Przez umieszczenie zapisu w regulaminie staje się on częścią umowy przewozu zawieranej przez przewoźnika i pasażera, gwarantującą wykonanie obowiązku zapłaty ceny biletu i opłaty dodatkowej. Wsiadając do autobusu MPK pasażer godzi się na zastosowanie wobec niego środków określonych regulaminem. Wystąpienie sytuacji określonej zaskarżoną częścią regulaminu może być podyktowane wyłącznie zachowaniem się pasażera: brak ważnego biletu, odmowa uiszczenia opłaty dodatkowej, niemożność ustalenia tożsamości itp. Regulamin w § 10 pkt 12 zmierza do umożliwienia ustalenia danych pasażera przez wezwanych w trybie art. 33a ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo przewozowe, funkcjonariuszy Policji lub innych organów porządkowych. Brak możliwości umieszczenia tego zapisu w regulaminie, a tym samym w umowie przewozu, oznacza faktyczną niemożność ustalenia danych podróżnych po opuszczeniu przez nich pojazdu, a tym samym skutecznego dochodzenia opłaty za przejazd i opłaty dodatkowej. Ta sytuacja może być sygnałem dla określonej grupy pasażerów do przejazdów bez ważnego biletu ze względu na niemożność skutecznego egzekwowania przez przewoźnika należności za przejazd oraz do unikania kary za ewentualne wykroczenie z art. 121 Kodeksu wykroczeń, bowiem art. 121 § 1 k.w. stanowi, że wyłudzenie przejazdu koleją lub innym środkiem lokomocji, pomimo dwukrotnego nieuiszczenia nałożonej kary pieniężnej w ciągu roku, stanowi wykroczenie podlegające karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. MPK Sp. z o.o. jest pokrzywdzonym przez powyższe wykroczenia, dlatego nie może tolerować sytuacji, w których pasażerowie nie posiadający ważnego biletu skutecznie unikają uiszczania opłaty za przejazd, opłaty dodatkowej oraz ewentualnej odpowiedzialności za wykroczenie. Sytuacja taka jest też nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa. Udaremnienie próby opuszczenia pojazdu, przewidziane przez kwestionowany przepis Regulaminu, zdaniem Prezydenta Miasta, nie narusza art. 33a ustawy – Prawo przewozowe ani nie jest pozbawieniem lub ograniczeniem wolności w pojęciu używanym przez Konstytucję RP (art. 31 i 41 Konstytucji RP) oraz przepisy prawa karnego. Poddanie się procedurze ustalenia tożsamości w sposób prawem przewidziany należy również do obowiązków pasażera. Czynności zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku nie mogą być uznane za złamanie zasady wolności osobistej. Strona skarżąca podniosła nadto, że regulaminy przewozu osób i bagażu stosownie do art. 4 Prawa przewozowego wydawane są przez przewoźnika (w tym przypadku [...] sp. z o.o.). Organ wykonawczy samorządu terytorialnego nie może swobodnie kształtować ich treści, lecz stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest uprawniony do ich zatwierdzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że zgodnie z art. 171 ust.1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Konstytucja nie przewiduje żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Dlatego też każda działalność, w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, bez względu na ich charakter i przedmiot, takiemu nadzorowi podlega. Zarządzenia są obok decyzji administracyjnych podstawowa forma prawną, w jakiej prezydent miasta może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Przyjęcie wykładni zawężającej, jaką posłużył się skarżący prowadziłoby do pozostawienia prawie całej sfery działalności prezydenta poza jakąkolwiek kontrolą ze strony organu nadzoru. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, określające procedurę i terminy doręczenia wojewodzie uchwal i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, leczy wyłącznie trybie stwierdzenia nieważności aktów prawnych wydawanych przez organy gminy. Powyższe stanowisko potwierdza praktyka i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda przytoczył w tej mierze wyroki NSA z 8 lipca 2003r. sygn. akt II SA/Lu 696/03 i z 24 października 2003r. sygn. akt II SA/Lu 1208/03, w których to sprawach skarżący podnosili m.in. kwestię braku uprawnień nadzorczych wojewody wobec zarządzeń. Skarga nie została rozpoznana przed dniem 1 stycznia 2004r. i podlega obecnie rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 271). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta w świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami "[...]" Spółka z o.o. w części obejmującej § 10 pkt 12 stwierdzając jego nieważność na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami). Zarzut skargi dotyczące naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym określający procedurę i terminu doręczenia organowi nadzoru uchwał i zarządzeń organów gminy nie stanowi o zakresie nadzoru. Zakres ten określa bowiem art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dotyczy on legalności działania, a więc zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nadzoru zarówno wobec uchwał jak i zarządzeń niezależnie od tego, czy istniał obowiązek ich doręczenia. Określone w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym terminy doręczenia uchwał i zarządzeń mają charakter instrukcyjny, a więc w przypadku ich przekroczenia termin 30 dniowy określony w art. 91 ust. 1 ww. ustawy na stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru liczy się od dnia faktycznego doręczenia. W okolicznościach sprawy niniejszej poza sporem pozostaje, że przedmiotowe zarządzenie [...] zostało doręczone organowi nadzoru w dniu [...] października 2003 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bez przekroczenia terminu określonego w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższych rozważań nie zachodziła przesłanka określona w art. 93 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwiająca wydanie rozstrzygniecie nadzorczego przez Wojewodę, a zatem i w tym zakresie zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Na aprobatę Sądu zasługiwało stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, że kwestia kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu ręcznego nie mieści się w pojęciu "warunków obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy", o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601 ze zmianami), a tylko w takim zakresie przewoźnik może wydawać regulaminy. Przepis z art. 33 "a" ustawy prawo przewozowe reguluje bowiem w sposób szczegółowy tę kwestię. Uzupełnienie tej regulacji w regulaminie i jej powtarzanie jest ponadto niezgodne z zasadami legislacji. Upoważnienie kontrolera " do udaremnienia próby opuszczenia pojazdu (bez użycia siły)"budzi także wątpliwości w świetle chronionych konstytucyjnie praw: nietykalności osobistej i wolności osobistej oraz prawa swobodnego przemieszczenia się (art. 41 ust.1 i art. 52 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ograniczenie tych praw mogłoby być dokonane tylko w drodze ustawy. Oceny tej nie może zmienić sformułowanie regulaminu "bez użycia siły" bowiem trudno wyobrazić sobie udaremnienie próby opuszczenia pojazdu bez użycia siły. Podzielając argumenty skargi odnoszące się do osłabienia skuteczności w dochodzeniu opłaty za przejazdy oraz opłaty dodatkowej rozważyć należy, że mają one charakter celowościowy a więc pozaprawny. Organ nadzoru dokonał oceny zarządzenia Prezydenta Miasta wyłącznie w płaszczyźnie jurydycznej. Należy także podnieść, że Wojewoda formułując zasadne zarzuty o braku podstaw do zawarcia w regulaminie przewozu osób i bagażu ręcznego kwestii kontroli dokumentów nie objął rozstrzygnięciem nadzorczym całego rozdziału 6 regulaminu ograniczając się do przedmiotowego § 10 pkt 12 podczas gdy pozostałe przepisy powtarzają także uregulowanie zawarte w art. 33 "a" prawa przewozowego. Jednakże zakres ingerencji organu nadzoru zależy od jego uznania i pozostaje poza kognicją sądu. Zasadnie podnosi skarżący, że regulamin przewozu osób i rzeczy zgodnie z art. 4 prawa przewozowego może wydać przewoźnik. [...] Spółka z o.o. w L. jest przewoźnikiem, którego regulamin stosownie do art.13 ust.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zmianami) wymagał zatwierdzenia przez organ samorządu terytorialnego (Prezydenta Miasta) a zatem podlegał on ocenie także pod względem jego zgodności z prawem, co oznacza, że organ samorządu terytorialnego ma wpływ na jego treść. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i jako niezasadna podlegała ona oddaleniu. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym należało orzec jak w sentencji.