I SA/Ol 34/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026r. sprawy ze skargi A. G. na czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za grudzień 2025 r. po aktualizacji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej A. G. kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. G. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wniosła skargę na czynność Wójta Gminy [...] (dalej jako: "organ", "wójt", "organ dotujący") w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej dla Przedszkola Niepublicznego "[...]" w S. (dalej jako: "niepubliczne przedszkole") za grudzień 2025 r. po aktualizacji. Zdaniem skarżącej organ dotujący wskutek błędnego zaniżenia podstawowej kwoty dotacji ustalił skarżącej dotację oświatową za grudzień 2025 r. w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznanie uprawnienia strony do przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, (Dz.U. z 2025 r. poz. 439, ze zm.), dalej jako: "u.f.z.o.", oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata, według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 3 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez organ w grudniu 2025 r. dotacji w prawidłowej wysokości, uwzględniającej rzeczywisty plan wydatków ponoszonych na utrzymanie przedszkoli gminnych, podczas gdy wskazany przepis u.f.z.o. wskazuje jednoznacznie, w jakiej wysokości należy wypłacić dotację należną przedszkolu niepublicznemu, a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznając dotację oraz ustalając jej wysokość jest bezwzględnie zobowiązany określonych ustawowo zasad przestrzegać, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej dotacji, a mianowicie art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez nieprzyczynienie się przez wójta do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania stronie dotacji za grudzień 2025 r., podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej i prawnej. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono kwestię kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Przytoczono treść art. 47 u.f.z.o. oraz fragment wyroku WSA w Białymstoku z 17 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Bk 28/21), w którym przesądzono pozytywnie właściwość sądów administracyjnych w sprawach o nieprawidłowe ustalenie wysokości dotacji oświatowej. Skarżąca wskazała, że do obliczenia podstawowej kwoty dotacji w 2025 r. po aktualizacji październikowej dla przedszkoli w gminie [...] należy uwzględnić następujące dane: - sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-28S gminy [...], według stanu na dzień 30 września 2025 r., - sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych Rb-27S gminy [...], według stanu na dzień 30 września 2025 r., - sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-28S Przedszkoli Samorządowych, według stanu na dzień 30 września 2025 r., - sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-27S Przedszkoli Samorządowych, według stanu na dzień 30 września 2025 r., - metryczkę subwencji oświatowej gminy [...] za rok 2025, - informację o liczbie dzieci w przedszkolach gminnych. Zdaniem strony zgodnie z udzieloną informacją publiczną wójt do ustalenia podstawowej kwoty dotacji przyjął prawidłowe wartości w zakresie planu rozdziałów 80104, 80146, 80148, 80195, jak również prawidłowo określił pomniejszenia ustalenia tej wartości o wpłaty rodziców oraz wysokość kwoty potrzeb oświatowych. Skarżąca nie kwestionuje również kwoty z rozdziału 75023. Jednocześnie strona zauważyła, że z udzielonej informacji publicznej wprost wynika, że do podstawy ustalenia dotacji organ nie przyjmuje żadnych wydatków ujętych w rozdziale 80101, podczas gdy tylko w tym rozdziale ujmowane są wydatki na wynagrodzenia trzech dyrektorów Zespołów Szkolno-Przedszkolnych (dalej również jako: "ZSP") oraz nauczycieli specjalistów, zatrudnionych na podstawie art. 42d ustawy Karta Nauczyciela. Zdaniem strony plan wydatków na wynagrodzenia trzech dyrektorów ZSP oraz nauczycieli specjalistów, zatrudnionych na podstawie art. 42d ustawy Karta Nauczyciela, należy przyjąć do wydatków przedszkoli proporcjonalnie według liczby uczniów tych zespołów. Skarżąca przedstawiła własne wyliczenia ww. proporcji (dzieląc roczne wynagrodzenie dyrektorów i nauczycieli specjalistów wraz z pochodnymi i tzw. trzynastką przez liczbę uczniów przedszkola w Zespołach Szkolno – Przedszkolnych w [...], B. i S. - s. 7 skargi). Skarżąca zwróciła także uwagę na treść art. 48 ust. 1 u.f.z.o., który przewiduje negatywne konsekwencje dla organu w przypadku nieprzekazania dotacji w postaci naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin przekazania dotacji. Zastosowanie tego przepisu również do sytuacji, w której organ nie przekazuje pełnej kwoty dotacji w terminie jest w ocenie skarżącej uzasadnione. W takim przypadku odsetki należy naliczać od tej kwoty, która przez organ nie została przekazana, a wynika z przepisu obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ dotujący wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie. Nadto na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: - zestawiania dotacji przekazanej skarżącej w grudniu 2025 r. wraz z dowodami przelewu, - zestawienia dotacji przekazanej skarżącej z 2025 r. do dnia wniesienia skargi, - zestawienia liczby dzieci w przedszkolu skarżącej do grudnia 2025 r., - miesięcznych informacji o liczbie dzieci w przedszkolu skarżącej do grudnia 2025 r., - sposobu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji, - zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] 2019 r. nr [...] w sprawie określenia sposobu obliczenia kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli w celu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym, - metryczki subwencji oświatowej na 2025 r. dla gminy [...] na okoliczność zasad i sposobu wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkola skarżącej, a także z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 września 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 350/25 i sygn. akt I SA/OI 356/25, z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt: I SA/OI 489/25, z 29 grudnia 2025 r., sygn. akt: I SA/OI 526/25 - na okoliczność odrzucenia skarg, - orzeczenia WSA w Olsztynie (winno być NSA) z 13 stycznia 2026 r., sygn. akt I GZ 485/25 – na okoliczność oddalenia zażalenia. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ wyjaśnił, ze podstawowa kwota dotacji (dalej jako: "PKD") to kwota roczna, co oznacza, że przedszkolu przysługuje jedna dotacja na cały rok, która jest jedynie wypłacana w 12 częściach (w każdym miesiącu). Zmiana wysokości dotacji rocznej w trakcie roku budżetowego spowodowana zmianą wysokości wydatków bieżących w jego trakcie odbywa się wskutek aktualizacji PKD. Taka zmiana może się odbyć maksymalnie dwa razy w roku. Druga aktualizacja odbywa się w październiku (art. 43 ust. 1 u.f.z.o.). Organ podał, że w przypadku gminy [...] pierwotna (ustalona na początku roku budżetowego) kwota dotacji dla przedszkoli niepublicznych (tj. 75% z podstawowej kwoty dotacji) wynosiła 11.912,76 zł rocznie, co daje miesięczną cześć dotacji na poziomie 992,73 zł. Wskutek pierwszej aktualizacji w marcu 2025 r. roczna kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym uległa zmianie (zwiększeniu) i wyniosła 12.714,45 zł rocznie, co daje miesięczną cześć dotacji na poziomie 1.059,54 zł. Wskutek drugiej aktualizacji w październiku 2025 r. roczna kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym uległa zmianie (zwiększeniu) i wyniosła 14.699,61 zł rocznie, co daje miesięczną cześć dotacji na poziomie 1.224,97 zł. Oznacza to, że finalnie na jedno dziecko przez 12 miesięcy roku winna być wypłacana co miesiąc cześć dotacji w kwocie po 1.224,97 zł. Organ uważa, że do aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przyjęto prawidłowy katalog wydatków bieżących, zaś wydatki z paragrafów 80101 - których niewliczenie do PKD zarzuca skarżąca, to wydatki z paragrafu "szkoła podstawowa", a więc na funkcjonowanie szkoły podstawowej, nie przedszkola i nie podlegają wliczeniu do PKD dla przedszkoli. W piśmie z 7 stycznia 2026 r. stanowiącym uzupełnienie skargi strona podała, że zgodnie ze sprawozdaniem budżetowym gminy, sprawozdaniem budżetowym przedszkola podstawa ustalenia dotacji powinna wynosić: - rozdział 80104 - 2.612 227,50 zł - przedszkola - rozdział 80146 - 16.182,72 zł - doskonalenie i dokształcanie nauczycieli - rozdział 80148 - 523.648,00 zł - stołówki szkolne i przedszkolne - rozdział 80195 - 559.905,78 zł - pozostała działalność - wynagrodzenia dyrektorów Zespołów, ujęte w rozdziale 80101: 169.151,62 zł, tj.: a) ZSP [...] 200.000,00 zł / [...] uczniów Zespołu x [...] uczniów przedszkola = 65.024,63 zł, b) ZSP B. 200.000,00 zł / [...] uczniów Zespołu x [...] uczniów przedszkola = 55.555,56 zł, c) ZSP S. 200.000,00 zł / [...] uczniów Zespołu x [...] uczniów przedszkola = 48.571,43 zł, - wynagrodzenia nauczycieli specjalistów, ujęte w rozdziale 80101: 216.613,47 zł, tj.: a) ZSP B. specjalista wymiar etatu: 2 etaty, a zatem 240.000,00 zł / [...] uczniów Zespołu x [...] uczniów przedszkola = 66.666,67 zł, b) ZSP [...] specjalista wymiar etatu: 2.2 etaty, a zatem 264.000,00 zł / [...] uczniów Zespołu x [...] uczniów przedszkola = 85.832,51 zł, c) ZSP S. specjalista wymiar etatu: 2.2 etaty, a zatem 264.000,00 zł / [...] uczniów Zespołu x [...] uczniów przedszkola = 64.114,29 zł. Razem wydatki zaplanowane na prowadzenie przez gminę przedszkoli wynoszą 4.097.729,09 zł. Podstawę ustalenia PKD należy pomniejszyć o: - plan w płat rodziców w kwocie 265.000,00 zł, - kwotę potrzeb oświatowych na uczniów objętych kształceniem specjalnym w przedszkolach gminnych: 363.316,37 zł. Tym samym podstawa ustalenia podstawowej kwoty dotacji wynosi: 4.097.729,09 zł minus 265.000,00 zł oraz minus 363.316,37 zł = 3.469.412,72 zł. Statystyczna liczba uczniów wyniosła 157,33. Podstawowa kwota dotacji wyniosła 22.051,82 zł (3.469.412,72 / 157,33). Według wyliczeń skarżącej roczna kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego wynosi 75% z kwoty 22.051,82 zł tj. 16.538,87 zł (średniomiesięcznie 1.378,24 zł). Z kolei organ dotujący roczną kwotę dotacji dla przedszkola niepublicznego na jednego ucznia ustalił na kwotę 14.699,90 zł, tj. 1.224,99 zł średniomiesięcznie. Do pisma stanowiącego uzupełnienie skargi dołączono dokumenty budżetowe gminy [...] według stanu na 30 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), stanowiąc w art. 1 §2, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym zgodnie z art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sąd nie jest związany granicami skargi. Stosownie do art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 146 §1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Wyjaśnienia wymaga, że strona wniosła skargę zarzucając organowi nieprawidłowe i niezgodne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wyliczenie dotacji oświatowej za grudzień 2025 r. wskutek: "(...) błędnego zaniżenia podstawy ustalenia podstawowej kwoty dotacji." po przeprowadzonej aktualizacji. Z treści skargi wynika zatem, że strona w istocie kwestionuje ustalenie wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2025 r. po drugiej aktualizacji dokonanej zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2025 r. w sprawie ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...] oraz statystycznej liczbie dzieci w 2025 roku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej oraz wszelkie jej aktualizacje nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 i art. 43, art. 44 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, a także aktualizacja wysokości tej dotacji są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu na podstawie art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o. stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I GZ 457/25, wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1620/21, wyrok WSA w Gdańsku z 3 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 1052/22). Wobec tego w sprawie spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.). Dodatkowo sąd wskazuje, że do ww. czynności nie stosuje się przepisów k.p.a., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 846/22, wyrok WSA w Kielcach z 20 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 404/25). Zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony. Zaznaczyć również trzeba, że skarga została wniesiona w terminie (wbrew twierdzeniom organu dotującego). Zgodnie z art. 53 §2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że strona powzięła powyższą wiedzę w związku z dokonaniem przez organ przelewu drugiej transzy dotacji wyrównującej w dniu 15 grudnia 2025 r. (wyrównanie za lipiec-listopad 2025 r.), co sądowi jest wiadome z urzędu (dowód potwierdzenia przelewu znajduje się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt I SA/Ol 10/26), stąd skarga wniesiona 18 grudnia 2025 r. (data stempla pocztowego) została złożona z zachowaniem terminu ustawowego. Przy czym warto zwrócić uwagę, że przyjmując datę wypłaty pierwszej transzy dotacji wyrównującej w dniu 19 listopada 2025 r. (wyrównanie za styczeń - czerwiec 2025 r.), termin na wniesienie skargi również zostałby zachowany. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2025 r. po drugiej aktualizacji, a w dalszej konsekwencji prawidłowość przekazania stronie części dotacji za miesiąc grudzień 2025 r. W ocenie skarżącej podstawowa kwota dotacji powinna zostać powiększona o wydatki na wynagrodzenia trzech dyrektorów Zespołów Szkolno-Przedszkolnych oraz nauczycieli specjalistów zatrudnionych na podstawie art. 42d ustawy Karta Nauczyciela, które ujęte są w rozdziale 80101. Organ dotujący w odpowiedzi na skargę wskazał, że do aktualizacji PKD przyjęto prawidłowy katalog wydatków bieżących, zaś sporne w sprawie wydatki z paragrafów 80101 - "szkoła podstawowa" jako wydatki przeznaczone na funkcjonowanie szkoły podstawowej, a nie przedszkola nie podlegają wliczeniu do PKD dla przedszkoli. Podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonych przez skarżącą niepublicznego przedszkola stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy. Z przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika natomiast, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy przez rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich przewidzianych na rok budżetowy kwot potrzeb oświatowych dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Dalej trzeba wskazać, że pojęcie wydatków bieżących definiuje art. 9 u.f.z.o., zgodnie z którym są to wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: "u.f.p.") na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 u.f.p. lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Dodatkowo w art. 124 ust. 3 u.f.p. wskazuje się, jakie wydatki jednostek budżetowych można zaliczyć do wydatków bieżących, obejmują one: 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, 2) zakupy towarów i usług, 3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań, 4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych. Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika z art. 44 u.f.z.o., w myśl którego aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1 dokonuje się: (1) w miesiącu pierwszej aktualizacji, (2) w październiku roku budżetowego, (3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach (ust. 1 art. 44 u.f.z.o.). W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 uwzględnia się m.in.: plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego - według stanu na dzień 30 września roku budżetowego oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (ust. 3 art. 44 u.f.z.o.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 133 §1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (zarówno akt sądowych, jak i akt administracyjnych sprawy), chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 §2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu lub czynności bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia/aktu/czynności. Rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czynność (art. 133 §1 p.p.s.a.). Jak wskazał bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 508/05, sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00). W niniejszej sprawie akta administracyjne zawierają: (-) kopie odpisów postanowień WSA w Olsztynie wymienionych we wniosku dowodowym organu zawartym w odpowiedzi na skargę, (-) zarządzenia wójta: z [...] listopada 2025 r. wraz z załącznikiem nr 1 oraz z [...] 2019 r. (dot. pierwszej aktualizacji PKD), (-) kopię informacji publicznej z 22 maja 2025 r. udzielonej przez wójta Gminy [...] osobie nie będącej stroną w sprawie (przy czym w aktach administracyjnych nie ma treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej), (-) potwierdzenie wykonania przelewów dotacji za grudzień 2025 r. (bez zestawienia, dotacji przekazanej w grudniu 2025 r., a także bez zestawienia dotacji przekazanej skarżącej z 2025 r. do dnia wniesienia skargi, o którym mowa w ww. wniosku dowodowym), (-) informację miesięczną o aktualnej liczbie zapisanych uczniów wg stanu na pierwszy dzień grudnia 2025 r. przedłożoną przez skarżącą, (-) sposób wyliczenia podstawowej kwoty dotacji za grudzień 2025 r. - w uogólnionej formie, (-) niepoświadczone za zgodność z oryginałem kopie metryczki potrzeb oświatowych na 2025 r. oraz (-) "dokumentu" zatytułowanego "Plan wydatków na 30.09.2025 r.". W świetle powyższych wywodów sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przy brakach dokumentacji i danych źródłowych, na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia oraz ustalenia na jej podstawie wysokości podstawowej kwoty dotacji na 2025 r. po drugiej (październikowej) aktualizacji, a także dysponując lakonicznym stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie można było zweryfikować procesu kalkulacji w oparciu o przepisy u.f.z.o., w ramach którego organ ustalił wysokość przysługującej skarżącej dotacji. Roli takiej nie można z pewnością przypisać wspomnianej w odpowiedzi na skargę notatce urzędowej, którą prawdopodobnie stanowi znajdująca się w aktach administracyjnych niepoświadczona kopia "dokumentu" zatytułowanego "Plan wydatków na 30.09.2025 r." (k. 1 tych akt), prezentującego wyliczenia o niskim stopniu szczegółowości, a także wydrukom przelewów. Sąd w oparciu o przedłożone przez organ dotujący akta sprawy nie jest w stanie zweryfikować legalności dokonanych ustaleń. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów nie wynikają bowiem obliczenia, które można byłoby zweryfikować. Wskazują jedynie na statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach i kwotę przekazanej dotacji. Podkreślić należy, że sąd dokonując oceny zgodności z prawem czynności musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności nie przedstawiono przesłanek ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności materialno-technicznej. W innym wypadku dokonywana przez sąd ocena legalności podjętej czynności byłaby czysto iluzoryczna (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 931/22). Tym samym sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, że wymóg działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 364/21; wyrok WSA w Kielcach z 20 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 404/25). Odnosząc się natomiast do meritum sprawy, które koncentruje się wokół nieprzyjęcia do podstawy ustalenia dotacji żadnych wydatków ujętych w rozdziale 80101, w którym ujmowane są wydatki na wynagrodzenia trzech dyrektorów ZSP oraz nauczycieli specjalistów zatrudnionych na podstawie art. 42d Karty Nauczyciela, sąd wyjaśnia, że z uwagi na opisane braki w aktach sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą nie jest możliwe szczegółowe ustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu. Należy jednak wskazać, że dokumenty nadesłane przez stronę uprawdopodabniają niewliczenie do PKD wydatków bieżących objętych zarzutem skargi z paragrafów 80101. Powyższe zostało potwierdzone przez organ w odpowiedzi na skargę. Zauważyć warto, że przedmiotem sporu w sprawie jest zasadniczo kwestia ustalenia PKD, będąca z kolei konsekwencją nieprawidłowego według strony ustalenia wydatków w zakresie paragrafu 80101 ponoszonych w funkcjonujących w gminie zespołach szkolno-przedszkolnych. Spór ten jest więc konsekwencją tego, że szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie, zatem zachodzi konieczność możliwie precyzyjnego rozdzielenia związanych z tym wydatków pomiędzy obie placówki. Odnośnie tego zauważyć należy, że u.f.z.o. nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi on być wypracowany ad hoc, dla konkretnego przypadku. Zdaniem sądu winien to być klucz podziału weryfikowalny i mierzalny, aby pozwolił na wyodrębnienie wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 125/23). Podkreślić też trzeba, że poza granicami sprawy jest ocena, czy budżet gminy obejmuje wszystkie wydatki niezbędne do realizacji zadań oświatowych przez gminę w zakresie prowadzenia przedszkola samorządowego i w prawidłowych kwotach. Nadto w sprawie dotyczącej ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (i dalej dotacji dla przedszkoli niepublicznych) sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości nastąpiło z naruszeniem prawa, czy też prawidłowo (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21, wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 121/24). Sąd ten nie jest uprawniony do analizowania organizacji utworzonego przedszkola i wyodrębniania z jego struktury "części niebędących przedszkolem" i dalej kontroli prawidłowości kalkulacji kosztów działania takiej części. Takie działania wykraczają poza wzorzec prawny dotyczący ustalenia kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Jak wywiódł NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1578/20 podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy, a dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Konsekwencją tej oceny jest to, że jeżeli określone wydatki nie zostały zaplanowane w budżecie na funkcjonowanie i utrzymanie analizowanej jednostki budżetowej, to takie wydatki nie mogą podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu PKD. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 434/24 zaakceptowany przez NSA w wyroku z 25 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 455/25). W wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 688/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że określając podstawę obliczenia dotacji, ustawodawca wskazał na te wydatki, które zostały ustalone i wyodrębnione w budżecie ze względu na konkretny cel. NSA podkreślił, że w przepisach odwołano się do wydatków zaplanowanych, związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Pogląd ten wyrażony został na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943), które w podobny sposób określały zasady ustalania PKD dla przedszkoli, jak omawiane przepisy u.f.z.o. Dlatego przytoczone stanowisko należy uznać za aktualne. Ze stanowiska tego wynika, że przy ustaleniu PKD dla przedszkoli uwzględnia się nie tylko wydatki wskazane w budżecie wprost jako wydatki przedszkola. Wydatki bieżące na przedszkole mogą wynikać z różnych rozdziałów klasyfikacji budżetowej. Istotne jest, czy dany wydatek zaplanowano w budżecie, bez względu na to, w jakim rozdziale został zamieszczony. Jeżeli został ujęty w budżecie, wówczas można uznać za wydatek bieżący na prowadzenie przedszkola. Ma to znaczenie w szczególności w przypadku kosztów wspólnych, które mogą zostać ujęte w różnych rozdziałach budżetu. W takim przypadku ważne jest ustalenie, czy wydatki wspólne można podzielić logicznie i uznać daną ich część za wydatki ponoszone wyłącznie na przedszkola publiczne. Jeżeli przedszkole samorządowe, dla którego ustala się wydatki bieżące ma zapewnioną własną siedzibę, własną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną, to ustalenie wydatków dla takiego przedszkola nie nasuwa wątpliwości, gdyż wszystkie wydatki dotyczą jednego podmiotu. Trudność powstaje, gdy przedszkole zajmuje pomieszczenia wydzielone na ten cel w budynku szkoły, a nadto obie placówki korzystają ze wspólnych pomieszczeń, stołówki, mają tego samego dyrektora, sekretariat, konserwatora. W takiej sytuacji organ wykonawczy gminy musi wyważyć koszty wspólne i wybrać metodologię wyodrębnienia w tych kosztach kwoty wydatków bieżących, którą można będzie racjonalnie przypisać wyłącznie na prowadzenie przedszkola (zob. przywołany już wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 434/24). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd wskazuje, że nie ma racji organ dotujący twierdząc, że sporne wydatki na wynagrodzenia trzech dyrektorów ZSP oraz nauczycieli specjalistów zatrudnionych na podstawie art. 42d ustawy Karta Nauczyciela z paragrafów 80101 to wydatki z paragrafu "szkoła podstawowa" i na funkcjonowanie szkoły podstawowej a nie przedszkola, zatem nie podlegają wliczeniu do PKD dla przedszkoli. Z kolei skarżąca bez trudu (w skardze i jej uzupełnieniu) dokonała stosownych wyliczeń stosując metodologię rozdziału kosztów, polegającą na podzieleniu wynagrodzenia dyrektorów i nauczycieli specjalnych ZSP przez statystyczną liczbę uczniów. Jednakże sporna kwestia, z uwagi na omówione braki w przekazanych przez wójta aktach administracyjnych sprawy nie poddaje się weryfikacji sądu. Należy jednak wskazać, że NSA w przywołanym już wyroku z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1578/20 zauważył, że przepisy nie wskazują sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących, w sytuacji gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli. NSA sformułował tezę, że skoro przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. in primodium i nie ustanawiają obowiązku organu określenia tej metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). NSA zaznaczył, że obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach. Uwzględniając dotychczasowe rozważania sąd uznała za zasadny zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 3 u.f.z.o. (w zakresie wskazanym w skardze). Końcowo sąd wskazuje, że na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. sąd postanowił nie uwzględnić wymienionych w odpowiedzi na skargę dokumentów na okoliczność zasad i sposobów wyliczania wysokości dotacji dla przedszkola skarżącej. Wymienione we wniosku dowodowym dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą i jako takie podlegały kontroli sądu. Sąd nie zastępuje ponadto organów w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu danej sprawy. Na marginesie sąd informuje, że postanowienie WSA z 29 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 526/25 odrzucające skargę strony w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za październik 2025 r. jako wniesioną po terminie, na które m.in. powołuje się organ zostało uchylone przez NSA postanowieniem z 19 lutego 2026 r., sygn. akt I GZ 56/26. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany dokonaną przez sąd ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Organ dotujący dokona wyliczenia podstawowej kwoty dotacji w sposób przejrzysty, transparentny, weryfikowalny przede wszystkim w zakresie istoty sporu. Organ odniesie się też do kwestii naliczania odsetek stosownie do art. 48 u.f.z.o. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pkt 1. sentencji wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200,00 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17,00 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem (480,00 zł), stosownie do §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.). Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.