II SA/Gd 3338/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa własności działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 21 czerwca 2001 r., nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. G. kwotę 330 zł (trzysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy decyzją z dnia 21 czerwca 2001 r., na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. 1. przyznał W. G. nieodpłatnie na własność działkę położoną na terenie gminy miejskiej w Ł., nr, obręb 1, o powierzchni 2974 m2, zapisaną w KW prowadzonej przez Sąd Rejonowy, której właścicielem jest Gmina Miejska. 2. odmówił przyznania P. G. nieodpłatnie na własność opisanej w pkt 1 działki Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: Decyzją z dnia 25 stycznia 1974 r. Naczelnik Powiatu, na podstawie art. 1 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. nr 3, poz. 15) oraz art. 97 k.p.a.: a) przejął na własność Państwa nieruchomość rolną bez zabudowań o powierzchni 5.274 ha, położoną w Ł., ul. [...], zapisaną w KW nr i stanowiącą własność małż. K. i N. W. b) przyznał małż. W. prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki o powierzchni 0,50 ha W przedmiotowej decyzji nie określono numeru ani położenia działki, której prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania uzyskali małż. K. i N. W.. Pismem z dnia 29 sierpnia 1991 r. K. W. wystąpił do Urzędu Miejskiego o przywrócenie mu prawa własności działki, której prawo dożywotniego użytkowania uzyskał na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej z 1974 r. w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu. Organ administracji wezwał wnioskodawcę do przybycia w dniu 19 listopada 1991 r. w celu wstępnego ustalenia projektu wydzielenia działki "rencistówki". Z adnotacji zawartej na tym wezwaniu (k. 3 akt organu I instancji) wynika, że stawiła się wnuczka, która oświadczyła, że małż. W. posiadali w bezpłatnym dożywotnim użytkowaniu działkę nr. Decyzją z dnia 5 marca 1992 r. Zarząd Miasta, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) przyznał K. i N. W. nieodpłatnie na własność działkę nr w Ł., obręb 1 o powierzchni 2974 m2, zapisaną w KW prowadzonej przez Sąd Rejonowy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż K. i N. W. użytkowali działkę nr, o powierzchni 0,3 ha. Ze względu jednak na przeznaczenie tej działki w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego pod obwodnicę zaproponowano im działkę nr, na co wyrazili zgodę. Decyzję tę sprostowano postanowieniem Zarządu Miasta z dnia 29 czerwca 1992 r. w ten sposób, że wykreślono K. W., podając w uzasadnieniu, że zmarł on w dniu 2 listopada 1991 r. Pismem z dnia 18 maja 1995 r. P. G. wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r. z tej przyczyny, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz jego uprawnień jako spadkobiercy K. W.. Decyzją Wojewody z dnia 27 lipca 1995 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 157 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r. z tej przyczyny, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez jednoznacznego wyjaśnienia jaką działkę przekazano małżonkom W. do bezpłatnego, dożywotniego użytkowania. Konsekwencją wydania tej decyzji było ponowne wpisanie do księgi wieczystej nr, jako właściciela działki nr, gminy Miasta. Rozpoznając kolejne wnioski P. i W. G. Starosta Powiatowy, decyzją z dnia 7 sierpnia 2000 r., na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). 1. przyznał W. G. nieodpłatnie na własność działkę położoną na terenie gminy miejskiej w Ł., nr, obręb 1, o powierzchni 2974 m2, zapisaną w KW prowadzonej przez Sąd Rejonowy 2. odmówił przyznania P. G. nieodpłatnie na własność opisanej w pkt 1 nieruchomości W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że działkę nr użytkuje W. G., który jest zstępnym N. W., wobec czego przysługuje mu prawo nieodpłatnego jej nabycia. Po wniesieniu odwołania przez P. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dniu 2 listopada 2000 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne było, iż w decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego nie określono działki przyznanej małż. W. do dożywotniego użytkowania. Decyzją z dnia 5 marca 1992 r., której nieważność następnie stwierdzono, przyznana została N. W. działka nr. Organ odwoławczy wskazał, iż te ustalenia organu I instancji są niewystarczające do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił jaką działkę przyznano małż. W. do dożywotniego użytkowania, co jest w sprawie niezbędne. Wskazało też, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien w szczególności ustalić rzeczywisty numer działki przekazanej małż. W. oraz zstępnego, który faktycznie nią włada. Organ odwoławczy wskazał również na możliwość przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Starosty Powiatowego z dnia 21 czerwca 2001 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ administracji wywodził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które by jednoznacznie wskazały, którą działkę przyznano do użytkowania małż. W., stąd też można jedynie domniemywać, że mogła to być działka nr, bowiem działka ta m.in. wchodziła w skład gospodarstwa małż. W. i jest położona w pobliżu działki nr. P. G. w podaniu o przyznanie własności działki nr, jak i złożonym oświadczeniu wywodził, że do 1995 roku użytkował część działki nr wskazując, że działka ta wchodziła w skład gospodarstwa rolnego jego dziadków i z tej działki w 1974 roku została wyznaczona do użytkowania tzw. rencistówka. Analiza operatu ewidencji gruntów wykazała, że działka nr w 1974 roku stanowiła własność innych osób, co wyklucza możliwość jej przekazania przez małż. W. na własność Skarbowi Państwa. Z uwagi na rozbieżności w numeracji działki, P. G. w dniu 11 kwietnia 2001 roku w obecności przedstawiciela Urzędu Miejskiego i Starostwa Powiatowego wskazał na gruncie działkę, którą, jak podał w oświadczeniu, użytkował do 1995 roku. Okazana działka na gruncie zgodnie z mapą ewidencyjną obecnie ma nr i stanowi część działki nr, która jak wykazano wyżej wchodziła w skład gospodarstwa rolnego małż. W. Zgodnie z brzmieniem art. 118 ust. 2a cyt. wyżej ustawy o przyznanie prawa własności działki przyznanej do dożywotniego użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu, może wystąpić zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. N. W. decyzją Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 roku wydaną w oparciu o art. 118 ust. 1 cyt. ustawy otrzymała na własność działkę nr jako działkę zamienną, bowiem działka przez nią użytkowana, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta przeznaczona została pod obwodnicę. Wyraziła ona na to zgodę, a decyzja została wykonana, poprzez dokonanie w księdze wieczystej KW nr wpisu własności działki nr. N. W. zmarła w dniu 6 czerwca 1994 roku, czyli od dnia wydania decyzji przyznającej własność działki do chwili śmierci, tj. przez okres około dwóch lat rozporządzała w/w działką jak swoją własnością, co zostało potwierdzone zapisaniem w testamencie spornej działki na rzecz wnuka W. G.. Następnie w posiadanie tej działki wszedł W. G. i nią rozporządzał do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego nakazującego zmianę zapisu w księdze wieczystej na jego niekorzyść. Przez ten cały okres działka nr była w faktycznym władaniu W. G., co zostało potwierdzone w złożonym oświadczeniu. Organ administracji wywodził, że zgodnie z brzmieniem art. 118 ust. 2a cyt. ustawy warunek faktycznego władania nieruchomością, po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom spełnia W. G., bowiem bezspornym jest, zdaniem organu, że N. W. do czasu śmierci posiadała uprawnienia do działki. Natomiast z chwilą wydania decyzji Zarządu Miasta nie posiadała uprawnień do dysponowania działką oznaczoną nr, która jak wcześniej wykazano wchodziła w skład gospodarstwa rolnego i prawdopodobnie była wyznaczona do użytkowania. Organ wskazał także, iż P. G., co potwierdził w złożonym oświadczeniu, nigdy nie użytkował działki, do 1995 roku użytkował działkę, pomimo tego, że w dniu 5 marca 1992 roku N. W. przyznano działkę nr. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. G.. Zarzucił organowi I instancji, iż nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2000 r., dotyczących obowiązku szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenia numeru działki przekazanej małż. W. jako rencistówki oraz ustalenia, który ze zstępnych uprawnionych faktycznie działkę tę użytkuje. Odwołujący się podkreślił, że N. W. nigdy prawnie nie była właścicielką działki nr, nie mogła nią skutecznie rozporządzić, a tym bardziej zapisać jej w spadku W.i G.. Działką przekazaną do użytkowania małż. W. była ponad wszelką wątpliwość, zdaniem skarżącego, część działki nr i ta działka gruntu powinna być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Tak więc W. G. nigdy nie posiadał tytułu do władania działką nr. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 sierpnia 2001 r., na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na jej argumentację faktyczną i prawną. Organ odwoławczy podzielił w szczególności poglądy prawne prezentowane w decyzji organu I instancji co do tego, że skoro N. W. użytkowała działkę nr 11, na podstawie decyzji Zarządu Miasta z 5 marca 1992 r., to przysługiwało jej prawo użytkowania tej działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Działką tą władała do chwili śmierci, a następnie władał nią W. G.. P. G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów k.p.a. wywodził, że w toku postępowania administracyjnego w sposób bezsporny ustalono, że małż. W., po przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu uzyskali prawo użytkowania części działki nr, która wchodziła w skład ich gospodarstwa rolnego. Nie przysługiwało im natomiast prawo dożywotniego użytkowania działki nr. Stwierdzenie bowiem nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wyeliminowało tę decyzję z obrotu prawnego oraz zniweczyło jej skutki prawne. Skoro zatem N. W. nie przysługiwało prawo użytkowania działki nr, to prawo to nie mogło być przeniesione na W. G.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyraził ponownie pogląd, że wprawdzie decyzja z 5 marca 1992 r. okazała się nieważna, to bezsporny jest fakt, iż użytkowaną poprzednio przez małż. W. działkę, z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, zamieniono im, za ich zgodą na działkę nr. Skoro działką tą władał następnie W. G., to spełnia on określone w art. 118 ust. 1 i 2a ustawy warunki do uzyskania jej na własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane jako podstawa rozstrzygnięcia przepisy art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. z 1998 r., Dz. U. Nr 7 , poz. 25 ze zm.) stanowią, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a). W świetle przytoczonych wyżej norm prawnych niewątpliwe jest, że uzyskanie nieodpłatnie własności działki związane jest integralnie z nieodpłatnym prawem użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w zamian za rentę. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji w sposób niewątpliwy wynika, że małż. W. przekazując Państwu na własność gospodarstwo rolne w 1974 r. uzyskali prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania części działki nr, aktualnie oznaczonej geodezyjnie nr, wchodzącej w skład ich gospodarstwa rolnego, położonego w Ł. przy ulicy [...]. W sprawie niniejszej jest również bezsporne, że Wojewoda, ostateczną decyzją administracyjną z dnia 27 lipca 1995 r., stwierdził nieważność decyzji Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r., przyznającej N. W. nieodpłatnie własność działki nr. Unormowanie prawne nieważności decyzji administracyjnej jest swoistą konstrukcją procedury administracyjnej. Nie odpowiada ono w pełnym zakresie ani nieważności czynności prawa cywilnego, ani też nieważności postępowania cywilnego jako przesłanki środków odwoławczych. Sankcja nieważności wadliwej decyzji administracyjnej jest w swej konstrukcji stosunkowo najbliższa znanej nauce prawa cywilnego nieważności względnej. Konsekwencje unormowania w k.p.a. nieważności decyzji administracyjnej nie odnoszą się wyłącznie do administracji publicznej i strefy regulowanej prawem administracyjnym, a sięgają i innych dziedzin prawa. Właściwy organ kontrolny dokonując weryfikacji decyzji dotkniętej wadą nieważności wydaje deklaratoryjną decyzję o stwierdzeniu nieważności, która wywiera skutek wsteczny (ex tunc). Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności, co następująco ujęto w tezie wyroku NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96 (ONSA 1998/3/101): "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa" (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, str. 640-641). Stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniają jedynie przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2134/99, Lex nr 54120). Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma zatem charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Mówiąc innymi słowy, decyzja ta stwierdza, że zaskarżona decyzja jest nieważna od początku, czyli od daty jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 109/00, Lex nr 55753). W przedstawionej wyżej sytuacji prawnej oczywistym jest, że małż. W. nie przysługiwało zarówno prawo dożywotniego użytkowania, jak i prawo nieodpłatnego uzyskania własności działki nr. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie może być wyłącznie działka nr, której prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania posiadali małżonkowie W.. Oczywiście błędne są poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji co do tego ,że małż. W., mimo stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r. przysługiwało prawo użytkowania działki nr, a w konsekwencji, że prawo to przysługiwało również ich zstępnym. W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie organ administracji będzie zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy i który ze zstępnych małż. W. faktycznie władał po ich śmierci działką nr ., a w konsekwencji czy spełnia on, w odniesieniu do tej działki przesłanki określone w art. 118 ust. 2a ustawy. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do rozważania kwestii ewentualnego przyznania działki nr ., położonej w Ł.. Stosownie bowiem do art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są obydwoje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Uwzględniając skargę w całości, Sąd stosownie do art. 152 p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.