I SA/Gl 1190/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędzia WSA Anna Rotter, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 sierpnia 2025 r. nr 2401-IEE.7192.404.2025.2.MD UNP: 2401-25-211659 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r., znak 2401-IEE.7192.404.2025.2.MD, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej jako Dyrektor ZUS, organ I instancji) o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec R.R. (dalej jako zobowiązany) na podstawie tytułów wykonawczych nr TW1020011030303, TW1020011030304, TW1020011038009, TW1020012000500, TW1020012000501, TW4020012000806, TW4020012002708, TW4020012006044, TW4020012012389, TW4020013005316, TW4020013010052, TW4020015009802-811. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia DIAS powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18 i art. 59 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 132 – dalej jako u.p.e.a.). Stan sprawy: Dyrektor ZUS prowadzi wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych, o numerach: - z 7 listopada 2011 r., nr TW1020011030303, TW1020011030304 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 15 listopada 2011 r.), - z 6 grudnia 2011 r., nr TW1020011038009 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 21 grudnia 2011 r.), - z 4 stycznia 2012 r., nr TW1020012000500, TW1020012000501 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 24 stycznia 2012 r.), - z 7 marca 2012 r., nr TW4020012000806 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 23 marca 2012 r.), - z 4 czerwca 2012 r., nr TW4020012002708 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 8 czerwca 2012 r.), - z 2 sierpnia 2012 r., nr TW4020012006044 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 13 sierpnia 2012 r.), - z 12 grudnia 2012 r., nr TW4020012012389 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 28 grudnia 2012 r.), - z 18 marca 2013 r., nr TW4020013005316 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 26 marca 2013 r.), - z 17 czerwca 2013 r., nr TW4020013010052 (doręczenie odpisów TW nastąpiło 24 czerwca 2013r.), - z 15 lipca 2015 r., nr TW4020015009802-811 (doręczenie odpisów TW nastąpiło w trybie art. 44KPA - 4 sierpnia 2015 r.), z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 5/2011 -12/2012. Podstawą wystawienia ww. tytułów wykonawczych były decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego skierował zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego w B S.A. (obecnie S S.A.): - z 22 października 2012 r., nr [...] i nr [...] (dot. tytułów wykonawczych o numerach 1020011030303,1020011030304 i TW1020011038009, TW1020012000500, TW1020012000501, TW4020012000806, TW4020012002708 i TW4020012006044 za okres od maja 2011 r. do marca 2012 r.), - z 13 grudnia 2012 r., nr [...] (dotyczy tytułu wykonawczego nr TW4020012012389 za okres od kwietnia do lipca 2012 r.), - z 20 marca 2013 r., nr [...] (dotyczy tytułu wykonawczego nr TW4020013005316 za okres od sierpnia do października 2012 r.), - z 18 czerwca 2013 r., nr [...] (dotyczy tytułu wykonawczego nr TW4020013010052 za okres listopad-grudzień 2012 r.), - z 16 lipca 2015 r., nr [...] i nr [...] (dotyczy tytułów wykonawczych nr TW4020015009802-811 za okres od maja 2011 do grudnia 2012 r.). Na powyższe zajęcia bank pismami z 29 października 2012 r., 21 grudnia 2012 r., 21 stycznia 2013 r., 29 marca 2013 r., 25 czerwca 2013 r. i z 5 lutego 2014 r. poinformował, że na rachunku brak jest środków pieniężnych oraz wystąpił zbieg egzekucji administracyjnych i sądowych, co stanowiło przeszkodę w realizacji zajęcia egzekucyjnego. Pismami z 25 czerwca 2018 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. przekazał do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. odpisy tytułów wykonawczych, wnosząc o prowadzenie egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Zawiadomieniem z 26 października 2018 r., Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w B. zawiadomił o zakończeniu egzekucji prowadzonej na podstawie dalszych tytułów wykonawczych. Organ ten w uzasadnieniu wskazał, że nie ustalił składników majątku, z których możliwa byłaby skuteczna egzekucja za pomocą środków, do których nie jest uprawniony wierzyciel. Ponadto 13 stycznia 2020 r. (chwila wpisu) w księdze wieczystej Dyrektor ZUS dokonał wpisu hipoteki przymusowej obejmującej ww. należności. Następnie, Dyrektor ZUS pismami z 6 grudnia 2023 r., przekazał dalsze ww. tytuły wykonawcze Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z. i wniósł o prowadzenie egzekucji z nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej. Pismem z 18 czerwca 2025 r. zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie należności i wydaniu decyzji o wykreśleniu hipoteki przymusowej. Postanowieniem z 9 lipca 2025 r., Dyrektor ZUS odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do ww. tytułów wykonawczych. W wyniku rozpatrzenia zażalenia zobowiązanego, DIAS wydał zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wywiódł, że postępowań egzekucyjnych organ nie zakończył przed 30 lipca 2020 r., zatem zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070), w sprawie zastosowanie ma art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. stanowiący, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu (m. in. z powodu przedawnienia) albo jeżeli obowiązek nie istniał. Zasady przedawnienia należności z tytułu składek wynikają z uregulowań art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.). Nie bez znaczenia zatem ma ustalenie wpływu zmian stanu prawnego jakie nastąpiły po 1 stycznia 2003 r. na bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Należy bowiem wskazać, iż w dacie powstania Pana zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń społecznych z tytułu składek obowiązywała ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r. nr 241, poz. 2074). Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zaznaczyć należy, że nowela ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonana ustawą z 18 grudnia 2002 r., a obowiązująca od 1 stycznia 2003 r., wprowadziła instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Nowelą z 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 121, poz. 1264) art. 24 ust. 5b u.s.u.s. otrzymał brzmienie "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Natomiast ustawą z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) w art. 11, znowelizowano przepis art. 24 u.s.u.s., poprzez wskazanie, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zawarty w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy przepis przejściowy wskazuje, że do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nową ustawy, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Przy czym ust. 2 art. 27 stanowi, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Bez zmian pozostał natomiast przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu od 1 lipca 2004 r.), który stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. DIAS stwierdził, że art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku, tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Zatem przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. DIAS za błędne uznał stanowisko Dyrektora ZUS jakoby pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek były decyzje ustalające obowiązek podlegania ubezpieczeniom zdrowotnym, społecznym jak i Funduszowi Pracy i Funduszowi Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W niniejszej sprawie odpisy tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu Panu pomiędzy 15 listopada 2011 r. a 4 sierpnia 2015 r. Ponadto, Dyrektor ZUS skierował do zobowiązanego jak i do B S.A. (obecnie S S.A.) zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego z 22 października 2012 r., 13 grudnia 2012 r., z 20 marca 2013 r., 18 czerwca 2013 r. oraz 16 lipca 2015 r. Materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza również, że zastosowany ww. środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego w B S.A. okazał się skuteczny. Zatem do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do listopada 2011 r. zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w dacie doręczenia zobowiązanemu zawiadomień o zajęciu rachunku bankowego z 22 października 2012 r. Natomiast do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2011 r. do grudnia 2012 r. zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w dacie doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, kolejno: 24 stycznia 2012 r., 23 marca 2012 r., 8 czerwca 2012 r., 13 sierpnia 2012 r., 28 grudnia 2012 r., 26 marca 2013 r. oraz 24 czerwca 2013 r. Odnośnie składek na ubezpieczenie społeczne jak i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2011 r. do grudnia 2012 r. zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w dacie doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, tj. 4 sierpnia 2015 r. Ponadto należności w dacie doręczenia zobowiązanemu odpisów ww. tytułów wykonawczych, jak i zawiadomień o zajęciu rachunku bankowego w B S.A. były wymagalne. W konsekwencji zaszły podstawy do odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze na to postanowienie zobowiązany zarzucił: - rażące i uporczywe naruszenie art. 24 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - organy bezpodstawnie twierdzą, że zobowiązania z lat 2011-2012 nie uległy przedawnieniu, - fikcyjne "czynności egzekucyjne" - zajmowano rachunki zamknięte i puste, co nie mogło zawiesić biegu przedawnienia (w tym zakresie na poparcie swoich twierdzeń skarżący powołał wyroki NSA o sygn. akt I GSK 1210/21,1 GSK 2020/19, oraz WSA Gliwice o sygn. akt I SA/Gl 543/23), - nielegalne utrzymywanie hipoteki przymusowej - wpis powinien zostać wykreślony (co znajduje potwierdzenie w wyroku TK o sygn. P 49/13, oraz NSA o sygn. I FSK 1984/18), - naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - postępowanie powinno zostać umorzone, - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - brak rzetelnego zebrania materiału dowodowego, - naruszenie art. 2 Konstytucji RP - działania organów to rażące nadużycie prawa publicznego wobec obywatela. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZUS, umorzenie postępowania egzekucyjnego, nakazanie organowi niezwłocznego wykreślenia hipoteki i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii przedawnienia należności z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 5/2011 -12/2012. Zdaniem skarżącego doszło do ich przedawnienia, zaś w ocenie organu, termin przedawnienia nie upłynął. W sporze tym rację należy przyznać organowi. Na podstawie art. 59 § pkt 2 u.p.e.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W niniejszej sprawie jednak, DIAS w sposób prawidłowy określił podstawę prawną, przez której pryzmat ocenił, czy należności opisane szczegółowo w części historycznej uzasadnienia, uległy przedawnieniu. Jak słusznie wskazał organ, art. 24 ust. 5b u.s.u.s. obowiązuje w niezmienionym brzmieniu od 1 lipca 2004 r. Przepis ten skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia wiąże z podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Stan zawieszenia trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Rację ma organ twierdząc, że w dacie dokonania pierwszej czynności egzekucyjnej należności nie były przedawnione. Dotyczyły one okresu od maja 2011 r., a tytuły wykonawcze były wystawiane i doręczane zobowiązanemu w okresie od 15 listopada 2011 r. do 4 sierpnia 2015 r. Ich wystawienia było konsekwencją wydanej uprzednio decyzji określającej wysokość nieuiszczonych składek. Następnie, wystawione tytuły wykonawcze stały się podstawą podjęcia czynności egzekucyjnych, o których zobowiązany został zawiadomiony. Szczegółowy opis czynności i ich przebieg został przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Z tych względów nie budziło wątpliwości stanowisko organu, że z datą dokonania czynności zmierzających bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku, doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze argument, jakoby należności nie zostały wyegzekwowane. To, że wskutek podjęcia czynności nie zostały wyegzekwowane zaległości z tytułu składek nie oznacza, że nie doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu ich przedawnienia z mocy powołanego wyżej art. 24 ust. 5b ustawy systemowej. Nie ma również racji skarżący stawiając zarzut uporczywego prowadzenia niecelowego postępowania egzekucyjnego. Podejmowanie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności jest obowiązkiem organu dopóki zobowiązanie nie wygaśnie, czy to wskutek jego zaspokojenia, czy też przedawnienia. Skoro nie wystąpiła żadna z tych okoliczności, organ słusznie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie ma również racji skarżący opierając swoje stanowisko na wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 49/13. Wyrok ten dotyczył innego zagadnienia, niż przedawnienie należności składkowych. Trybunał orzekł wówczas, że art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, 362, 596, 769, 1278, 1342, 1448, 1529 i 1540, z 2013 r. poz. 888, 1036, 1287, 1304, 1387 i 1717 oraz z 2014 r. poz. 223, 312, 567, 598 i 915), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać zaś należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 20/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Stosownie zatem do obowiązującego art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W niniejszej sprawie ustanowienie hipoteki nie było okolicznością świadczącą o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia. Ten skutek wystąpił na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. z chwilą podjęcia czynności zmierzającej bezpośrednio do wykonania obowiązku, o której zobowiązany został zawiadomiony. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143).