I OSK 2217/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 26/24 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23 października 2023 r., nr Rep.2508/ŚR/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 26/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi K.K. (dalej również: "wnioskodawczyni, "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 23 października 2023 r., nr Rep.2508/ŚR/2 (dalej również: "zaskarżona decyzja/akt"; "decyzja/akt z 23 października 2023 r.") w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę (w pkt I. wyroku) oraz przyznał radcy prawnemu wynagrodzenie z tytułu świadczenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w pkt II. wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") zarzucając, cyt.: "(...) naruszenie przepisów w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz art. 2 i 3 § 1 ..." ppsa, poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji SKO, w postaci: 1. naruszenia przepisów postępowania, cyt.: "(...) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. (przypis NSA: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") poprzez: nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż to na mężu niepełnosprawnej, a nie na jej córce w pierwszej kolejności spoczywał obowiązek sprawowania opieki nad żoną, chociaż skarżąca wykazała, iż jej ojciec nie miał możliwości sprawowania opieki nad żoną w tym czasie z uwagi na konieczność utrzymania rodziny"; 2. naruszenia cyt.: "(...) przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (przypis NSA: ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "uśr"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. przyznanie na rzecz radcy prawnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za obie instancje, według norm przepisanych, powiększonych o należną kwotę podatku VAT. Jednocześnie autorka środka zaskarżenia wyroku wskazała, że wynagrodzenie za pomocy prawną nie zostało uiszczone ani w całości, ani w części. W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiono i argumentowano tezę, że art. 17 ust. 1 a pkt 2 uśr jest niezgodny z art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Przytoczono w tym zakresie stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej również "Rzecznik", "RPO"), zawarte we wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, usuwającej rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych na gruncie ww. przepisu uśr (dopisek NSA: pytanie prawne, na które odpowiedzią była uchwała NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22). Autorka skargi kasacyjnej, obszernie przywołując twierdzenia i wnioski zawarte w ww. żądaniu Rzecznika, wskazała, że cyt.: "Art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą doświadczenia pielęgnacyjnego osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 uznaje legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą wsparcia jest niezgodny z art. 69 Konstytucji." Za RPO argumentowano również, że cyt.: "(...) art. 17 ust. 1 a pkt 2 uśr - w zakresie, w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą do świadczenia pielęgnacyjnego osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 uznaje legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą wsparcia jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji." Opis wniosku RPO w przytoczonym powyżej zakresie skonstatowano stwierdzeniem, cyt.: "Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należy uznać za uzasadnioną." Odpowiedzi na ww. środek zaskarżenia wyroku WSA nie wniesiono. Postanowieniem z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2217/24, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadmnistracyjne do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięć w sprawach o sygnaturach akt: I OPS 2/24 i I OPS 1/25. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wpływ na wynik tej sprawy będzie miała odpowiedź składu poszerzonego NSA na dwa pytania prawne przedstawione, na podstawie art. 269 § 1 ppsa: 1. postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r., przez skład NSA orzekający w sprawie sygn. akt I OSK 903/23 (zarejestrowane pod sygn. akt I OPS 1/25); 2. postanowieniem z 22 listopada 2024 r., wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie sygn. akt II SA/Po 460/24 (zarejestrowane pod sygn. akt I OPS 2/24). Postanowieniem z 12 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 2217/24, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 6 października 2025 r. w sprawach sygn. akt: I OPS 1/25 i I OPS 2/24 skład poszerzony NSA podjął uchwały o pozostawieniu przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania. Powyższe zaś stanowiło o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania kasacyjnego i obligowało do jego podjęcia (art. 128 § 1 pkt 4 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada waloru zasadności. Na wstępie zauważenia wymaga, że oba zarzuty objęte petitum skargi kasacyjnej opierają się de facto na próbie podważenia przez autorkę wniesionego środka zaskarżenia przyjętej przez Sąd wojewódzki wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Nie ma bowiem charakteru naruszenia przepisów postępowania, postulowana wada w zakresie: art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz art. 2 i 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 (przypis NSA: bez wyszczególnienia odpowiedniej jednostki redakcyjnej "§", na które podzielony został ww. przepis - co stanowi wadę konstrukcyjną) i art. 80 kpa, "(...) poprzez: nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż to na mężu niepełnosprawnej, a nie na jej córce w pierwszej kolejności spoczywał obowiązek sprawowania opieki nad żoną, chociaż skarżąca wykazała, iż jej ojciec nie miał możliwości sprawowania opieki nad żoną w tym czasie z uwagi na konieczność utrzymania rodziny". Ww. zarzutem (z pkt 1) objęto bowiem sytuację faktyczną, której organ w żaden sposób nie kwestionował. Nie przyjął również wadliwej oceny w tym aspekcie. Bezspornie, mąż niepełnosprawnej E.K. jest osobą w pierwszej kolejności obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym wobec żony (art. 130 ustawy z dnia 5 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm.; dalej: "krio" – wskazujący na pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego współmałżonka) i w związku z wykonywaną pracą zawodową, z której – jako "jedyny żywiciel rodziny" – nie zrezygnował, opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr, nie wykonuje. Tak organy jak i Sąd I instancji za pozostający poza wątpliwościami uznały fakt wykazania rzeczywistego braku możliwości sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej i realizacji odpowiednich działań w tym zakresie przez skarżącą (córkę). Opisana powyżej konstrukcja zarzutu wskazuje, że autorka skargi kasacyjnej zmierza w rzeczywistości do zakwestionowania przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez WSA wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Wykładnia ww. regulacji konstytuuje zaś zasadę wyłączenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce podopiecznej, w sytuacji, gdy współmałżonek niepełnosprawnej żyje, jednak nie legitymuje się wymaganym przepisami uśr (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo zauważyć należy, że przytoczony powyżej zarzut nie został przez autorkę skargi kasacyjnej w żaden sposób doprecyzowany. W uzasadnieniu nie wykazano na czym konkretnie, zdaniem skarżącej, polegało owo "nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy...", a w szczególności: jakich okoliczności, dokumentów, czy innych dowodów organ nie wziął pod rozwagę; jakich działań, ukierunkowanych na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nie podjął. Dalej wyjaśnić należy, że art. 151 ppsa to tzw. "norma blankietowa", określająca jedynie kierunek przyjętego rozstrzygnięcia sprawy. Ma on zastosowanie w sytuacji oddalenia skargi przez Sąd wojewódzki (co miało miejsce na gruncie tej sprawy). Sam fakt przyjęcia danej formy rozstrzygnięcia przez WSA i oparcie go na właściwym przepisie ppsa, nie może zostać uznany za naruszenie tej regulacji. Podobnie rzecz się ma w przypadku art. 2 i art. 3 § 1 ppsa - które opisują drogę sądową (art. 2) i zakres właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 1 ppsa). Naruszenie ww. przepisów mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę nie byłby właściwy do jej rozpoznania, czy uchyliłby się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 ppsa. Wobec czego w przypadku wydania przez właściwy sąd administracyjny wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, nie można mówić o naruszeniu ww. norm. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten wyznacza zakres oceny sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Granice sprawy określa jej przedmiot, wynikający z treści danego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 ppsa można mówić, gdy sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z ww. przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np.: wyroki NSA: z 21 czerwca 2005 r., OSK 1862/04; czy z 24 lutego 2025 r., I OSK 463/24). W tej sprawie do nieprawidłowości tego typu nie doszło. Art. 135 ppsa, wskazuje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten jest zatem nieadekwatny do uchybienia wskazanego przez autorkę skargi kasacyjnej. Z art. 135 ppsa wynika uprawnienie sądu administracyjnego, nie zaś strony wnoszącej skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Regulacja ta wyznacza zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo. W konsekwencji, przepis ten nie znajdzie zastosowania przy oddaleniu skargi (art. 151 ppsa) - jak w tej sprawie. Z powyższych przyczyn zarzut z pkt 1 petitum środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny. Podobnie, postulowana w skardze kasacyjnej ocena naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, cyt.: "(...) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie zasługuje na aprobatę Sądu II instancji. Po pierwsze: profesjonalny pełnomocnik, sporządzający środek odwoławczy od wyroku sądu wojewódzkiego (art. 175 ppsa), formułując zarzut błędnej wykładni danego przepisu prawa, zobowiązany jest do określenia tak wadliwego - w jego ocenie - sposobu interpretacji tej regulacji przez sąd, jak i do wskazania właściwego jej rozumienia. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna argumentacji takiej nie zawiera. Po drugie: podnosząc w petitum naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, autorka skargi kasacyjnej powinna w uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawić twierdzenia w obrębie tego właśnie przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w części perswazyjnej skargi kasacyjnej nie odnalazł jednak żadnego wyjaśnienia postulowanej wadliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono jedynie opis wniosku RPO o podjęcie uchwały usuwającej rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, w części dotyczącej prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1a uśr. Ten ostatni przepis nie miał zastosowania w tej sprawie - nie był podstawą odmownej decyzji SKO - a w konsekwencji nie był również wykładany przez Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany do oceny tak skonstruowanego zarzutu. Nie jest bowiem rzeczą Sądu kasacyjnego dookreślanie, uzupełnianie, a przede wszystkim formułowanie argumentacji za stronę żądającą oceny orzeczenia Sądu wojewódzkiego, a do tego właśnie sprowadzałaby się kontrola wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie sygn. akt II SA/Ol 26/24. Na marginesie jedynie - wobec przedstawionych powyżej wad złożonej skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przeprowadzona w tej sprawie przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr była prawidłowa. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, był on związany wykładnią ww. przepisu przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (art. 269 ppsa), w której pkt 2 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). W analizowanej sprawie powyższego warunku nie wypełniono, ponieważ mąż niepełnosprawnej bez wątpienia orzeczeniem takim się nie legitymuje. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA stanowisko zajęte w uchwale z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i zobowiązane są one je respektować. W konsekwencji również skład NSA orzekający w tej sprawie, jest związany ww. uchwałą. Dodatkowo jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na możliwość zmiany stanu prawnego, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawach: SK 66/24, bądź SK 52/25, dotyczących oceny zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Po ogłoszeniu orzeczenia TK we właściwym dzienniku urzędowym, skarżąca kasacyjnie uzyska uprawnienie do zainicjowania sprawy o wznowienie postępowania (art. 272 § 1 ppsa) i ponownej jej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny (por.: postanowienie NSA z 24 lutego 2026 r., I OSK 1660/25). W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną zasadności, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 ppsa - orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 ppsa).