III SA/Wr 375/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na czynność Prezydenta Miasta Legnicy w przedmiocie wykonania inwestycji drogowej niezgodnie z decyzją administracyjną w zakresie zjazdu z drogi postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 15 sierpnia 2025 r. M. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę w przedmiocie wykonania inwestycji drogowej niezgodnie z decyzją administracyjną w zakresie zjazdu z drogi. W jej treści wskazał, że Prezydent Miasta Legnicy (dalej: organ) wykonał inwestycję drogową, w zakresie zjazdu z drogi w sąsiedztwie ul. [...] w L. (dalej: ulica), niezgodnie z wydaną przez ten organ decyzją administracyjną nr 386/2021 z dnia 4 października 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – Zbiorczej Drogi Południowej w L. (dalej: decyzja administracyjna). W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III z 22 września 2025 r. wezwano skarżącego do podpisania skargi lub nadesłania jej prawidłowo podpisanego odpisu w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący uzupełnił braki formalne w dniu 30 września 2025 r. nadsyłając w wyznaczonym terminie podpisany egzemplarz skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Podkreślił, że wniesiona przez skarżącego skarga na działanie organu nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych wyznaczonych przez art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wraz z kolejnymi pismami składanymi do akt sprawy skarżący przekazał: kserokopię skargi na niezapewnienie przez organ bezpiecznego skomunikowania nieruchomości skarżącego z ulicą po jej rozbudowie z 15 lipca 2024 r., kserokopię pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 14 stycznia 2025 r., kserokopię pisma skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB) z 24 stycznia 2025 r., kserokopię pisma skarżącego do PINB z 1 marca 2025 r., kserokopię pisma skarżącego do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: WINB) z 17 marca 2025 r., kserokopię zawiadomienia z 22 kwietnia 2025 r. o sposobie załatwienia skargi przez WINB, kserokopię pisma skarżącego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (dalej: GUNB) z 3 maja 2025 r., kserokopię zawiadomienia z 27 maja 2025 r. o sposobie załatwienia skargi przez GUNB, kserokopię pisma skarżącego do GUNB z 31 maja 2025 r., kserokopię pisma GUNB z 1 lipca 2025 r., kserokopię pisma Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2025 r., kserokopię zawiadomienia z 29 sierpnia 2025 r. o sposobie załatwienia skargi przez Ministra Finansów i Gospodarki (dalej: MFIG), odpisy pism skarżącego z 7 września 2025 r. i 18 września 2025 r. adresowanych do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej: KPRM), kserokopię zawiadomienia z 20 października 2025 r. o sposobie załatwienia skargi przez MFIG, odpis pisma skarżącego z 29 października 2025 r. do KPRM, kserokopię odpowiedzi KPRM z 6 listopada 2025 r., kserokopię pisma Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) z 7 listopada 2025 r. stanowiącą odpowiedź na pismo skarżącego z 24 lipca 2024 r., odpis pisma skarżącego z 19 listopada 2025 r. do Wojewody, odpis pisma skarżącego z 19 listopada 2025 r. do KPRM, kserokopię odpowiedzi KPRM z 3 grudnia 2025 r., kserokopię odpowiedzi KPRM z 30 grudnia 2025 r., odpis pisma skarżącego z dnia 10 stycznia 2026 r. do KPRM, odpis pisma skarżącego z dnia 10 stycznia 2026 r. do PINB, kserokopię odpowiedzi KPRM z 23 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) zwanej dalej – w skrócie – "p.u.s.a" oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a". W myśl art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 tego przepisu). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na wykonanie przez organ inwestycji drogowej w zakresie zjazdu z drogi niezgodnie z decyzją administracyjną. Jak wskazał skarżący w piśmie z 18 września 2025 r. (k. 18 akt sądowych), jego skarga dotyczy faktu niezastosowania się organu (jako inwestora i wykonawcy) do decyzji administracyjnej, co spowodowało wykonanie zadania w sąsiedztwie ulicy niezgodnie z tą decyzją tj. zabudowując wjazd (wyjazd) na miejsce postojowe skarżącego wysokim krawężnikiem. Skarżący podkreślił, że jest to poważna przeszkoda, która wymaga usunięcia. W dołączonych do akt sprawy pismach skarżący w szczegółowy sposób przedstawił dotychczas podjęte przez siebie działania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, wykonanie inwestycji drogowej w zakresie zjazdu z drogi niezgodnie z decyzją administracyjną nie może zostać uznane za "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się, że akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., II GSK 177/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl); 2) powinny mieć charakter indywidualny; 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 7234/21, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowiska zaprezentowane w powyższych orzeczeniach. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że opisane w skardze działanie organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie dotyczy ono sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2-3 p.p.s.a. Wypada w tym miejscu wskazać, że sąd administracyjny jest powołany do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej w sposób i formach regulowanych przepisami prawa. W szczególności rozstrzyga skargi na konkretne decyzje i postanowienia, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenia konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Należało stwierdzić, że opisane w skardze działania organu nie są związane z indywidualnymi obowiązkami lub uprawnieniami skarżącego wynikającymi z konkretnych norm prawa powszechnie obowiązującego, a więc wyłącza to właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie. Sąd nie może zatem w trybie wyjątkowym – poza wymogami określonymi w ustawie p.p.s.a. – dokonać całościowej kontroli zasadności i sposobu prowadzenia wszelkich czynności przez organ administracji publicznej. Nie można także oceniać działania organu w sprawach dotyczących inwestycji drogowej w kategoriach niezgodności z prawem tylko z tego powodu, że organ nie podejmuje oczekiwanych przez skarżącego czynności lub działań (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 123/14, Postanowienie WSA w Gdańsku z 16 lipca 2018 r., II SA/Gd 441/18). Ocena zgodności sposobu wykonania inwestycji drogowej z wydaną decyzją administracyjną nie jest rolą sądu administracyjnego. Zadania w tym zakresie zostały bowiem powierzone organom nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W myśl art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) zwanej dalej – w skrócie – "p.b.", do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b.). Zgodnie z art. 80 ust. 2 p.b., zadania nadzoru budowlanego, z wyłączeniem dziedziny górnictwa, wykonują powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z treści skargi, jej przedmiotem skarżący uczynił wykonanie inwestycji drogowej niezgodnie z decyzją administracyjną w zakresie zjazdu z drogi, co zgodnie z powyższymi przepisami podlega kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe oznacza dla niniejszej sprawy, że opisana przez skarżącego w skardze wniesionej do tut. Sądu czynność organu nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Nie jest to bowiem inny sposób załatwienia sprawy niż decyzja czy postanowienie, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wskazany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga wniesiona na wykonanie inwestycji drogowej niezgodnie z decyzją administracyjną w zakresie zjazdu z drogi jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez sąd. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.