III OSK 7234/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 628/21 o odrzuceniu skargi K. B. na zarządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie powołania przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Wielkopolskim postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 Postanowieniem z 23 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. B. na zarządzenie Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie powołania przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Wielkopolskim. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie jest żadnym z aktów określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zostało ono wydane na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215; zwanej dalej "Kartą Nauczyciela"), zgodnie z którym organ, przy którym działa komisja dyscyplinarna, powołuje spośród członków komisji dyscyplinarnej przewodniczącego komisji oraz co najmniej dwóch jego zastępców. Z kolei podstawę działania Wojewody stanowił art. 17 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464, zwanej dalej: "ustawą o wojewodzie"), zgodnie z którym Wojewoda, w celu realizacji powierzonych mu zadań, wydaje zarządzenia. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Konstytucja wprost upoważnia do wydawania aktów prawa wewnętrznego niektóre konstytucyjne organy państwa (Radę Ministrów, Prezesa RM, ministrów, Prezydenta RP, przewodniczących określonych w ustawie komitetów, Sejm, Senat, Zgromadzenie Narodowe, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego). W Konstytucji nie ma jednak zastrzeżenia, że akty prawa wewnętrznego mogą być wydawane tylko przez organy wskazane w Konstytucji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozporządzeń (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Wiąże się to z otwartym (pod względem podmiotowym) katalogiem aktów prawa wewnętrznego. Akty takie mogą być więc wydawane zarówno przez inne organy konstytucyjne niż wskazane wyżej, jak też przez organy funkcjonujące na podstawie aktów niższego rzędu. Za każdym razem kiedy wojewoda dokonuje jakiejś czynności, która nie stanowi elementu postępowania administracyjnego ani nie jest poleceniem służbowym, a ustawa nie zastrzega innej formy działania, co do zasady można przyjąć, że wojewoda powinien wydać zarządzenie. W literaturze wskazuje się, że zarządzenia przede wszystkim odnoszą się do realizacji zadań związanych ze zwierzchnictwem nad administracją zespoloną, w tym - jej organizacją. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydawane przez Wojewodę zarządzenia stanowią więc formę działania organu w relacjach z podległymi mu organami i służą realizacji zadań wskazanych ustawą. Mają one charakter wewnętrzny. Zdaniem tego Sądu zarządzenie wojewody nie jest aktem lub czynnością, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktami lub czynnościami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy organ administracji - w innej formie niż decyzja lub postanowienie - konkretyzuje normę prawa materialnego w sprawie indywidualnej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – jak podkreśla się w orzecznictwie – kontrolą sądu administracyjnego są objęte te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 699/08, LEX nr 470289). O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, LEX nr 125767). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie wojewody w przedmiocie powołania przewodniczącego komisji dyscyplinarnej nie jest aktem lub czynnością, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem tego zarządzenia nie jest bowiem konkretyzacja normy prawa materialnego w indywidualnej sprawie skarżącej. Skarżąca zaś, co wynika z treści skargi, czuje się pokrzywdzona zarządzeniem, gdyż uprzednio to jej przyznano funkcję przewodniczącej komisji. Zaskarżonym zarządzeniem powołano inną osobę na jej miejsce. Powyższe zaś nie świadczy o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu kwestionowane zarządzenie nie należy też do pozostałych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form wykonywania administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na podstawie zatem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd ten orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a to art. 80 ust. 1 i art. 85p ust. 2 Karty Nauczyciela przez błędną subsumcję polegającą na uznaniu, że zarządzenie wojewody zmieniające zarządzenie o powołaniu skarżącej na stanowisko przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli nie stanowi konkretyzacji normy prawnej o charakterze ustawowym, co skutkowało błędnym uznaniem, że zarządzenie to nie mieści się w kategorii aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprawa odwołania skarżącej nie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało błędnym odrzuceniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej skargi jest zarządzenie Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie powołania przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Wielkopolskim. Podstawą prawną jego wydania był art. 80 ust. 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem organ, przy którym działa komisja dyscyplinarna, powołuje spośród członków komisji dyscyplinarnej przewodniczącego komisji oraz co najmniej dwóch jego zastępców. Stosownie do art. 17 ustawy o wojewodzie powołanie przewodniczącego, o którym mowa w ww. przepisie, przybrało formę zarządzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie nie jest żadnym z aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., z kolei w ocenie skarżącego kwalifikuje się ono do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony akt bezsprzecznie nie stanowi żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 oraz 5-7 p.p.s.a., co zresztą jest w sprawie niesporne. Należało więc rozważyć czy akt ten nie kwalifikuje się jako inny akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie podnosi się, że akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., II GSK 177/10); 2) powinny mieć charakter indywidualny; 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Badając, czy akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie sprawdza dodatkowo, czy zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 214/18, dostępne w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie nie spełnia powyższych przesłanek. Jest to bowiem akt o charakterze wewnętrznym i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie dotyczy indywidualnej sprawy podmiotu administrowanego. Zarządzenie to skierowane jest do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie Wojewodzie. Zauważyć bowiem należy, że Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Wielkopolskim jest ciałem powołanym przez Wojewodę. Komisja dyscyplinarna działa przy wojewodzie i to wojewoda powołuje jej członków, w tym przewodniczącego i jego zastępców. Komisja nie jest zatem samodzielną jednostką organizacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1271/14, LEX nr 1773512). Bez znaczenia dla powyższej oceny jest fakt, że w związku z utratą pozycji osoby przewodniczącego skarżącej zmieni się wynagrodzenie (art. 85p ust. 2 Karty Nauczyciela). Powyższe nie może bowiem przesądzać o zaliczeniu zaskarżonego zarządzenia jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak bowiem wyżej wskazano, jest to akt wewnętrzny Wojewody, co nie oznacza, że nie może on faktycznie wpływać na sytuację skarżącej, która jako członek Komisji jest podporządkowana organizacyjnie temu organowi. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 80 ust. 1 i art. 85p ust. 2 Karty Nauczyciela, a także przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 punkt 4 p.p.s.a., należało uznać za bezzasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07). ----------------------- 6