I OSK 214/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 832/17 o odrzuceniu skargi P. L. na Regulamin zwiedzania Państwowego Muzeum [...] wprowadzony zarządzeniem nr [...] Dyrektora Państwowego Muzeum [...] w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 5 października 2017 r., III SA/Kr 832/17, odrzucił skargę P. L. na Regulamin zwiedzania Państwowego Muzeum [...] wprowadzony zarządzeniem nr [...] Dyrektora Państwowego Muzeum [...] w O. z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd Instancji podniósł, że przedmiotem niniejszej skargi jest § 3 pkt 7 Regulaminu zwiedzania Państwowego Muzeum [...]. Regulamin jest źródłem prawa zakładowego. W niniejszej sprawie regulamin stanowi załącznik do zarządzenia Dyrektora Muzeum nr [...] z [...] grudnia 2014 r., które wydane zostało w ramach jego kompetencji do kierowania jednostką organizacyjną, czyli Muzeum [...] w O., a więc wyłącznie na podstawie władztwa zakładowego. Regulaminy "służą określaniu przesłanek, zasad i trybu podejmowania powtarzających się działań (w tym udzielaniu świadczeń) w ramach pewnych rygorów administracyjno-prawnych w stosunku do nieskonkretyzowanych z góry adresatów, którzy z mocy prawa albo i niekiedy z własnej woli pozostawać będą w określonym kompleksowo stosunku prawnym z administracją państwową" (K. Zalasińska, Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne). Regulamin jest aktem dwustronnie zobowiązującym i dwustronnie uprawniającym. Regulamin określa nie tylko prawa i obowiązki użytkowników, lecz także prawa i obowiązki zakładu względem użytkowników. Na podstawie wskazanych aktów prawa zakładowego muzeum może następnie podejmować akty władztwa zakładowego, polegające na możliwości wydawania poleceń użytkownikom (np. polecenie zwiedzania jedynie części udostępnionej dla zwiedzających) oraz stosowania wobec nich przymusu (np. w razie niezastosowania się do wskazanego polecenia). Możliwość podejmowania tych działań względem użytkowników związana jest z zapewnieniem tzw. wewnętrznego porządku funkcjonowania muzeum. Swoistą sankcją, możliwą do zastosowania w skrajnych przypadkach, jest wykluczenie użytkownika z zakładu, a więc usunięcie poza teren muzeum. Regulaminy przyjmowane w muzeach publicznych mogą dotyczyć wyłącznie stosunków między zakładem a jego użytkownikami związanych z korzystaniem z tego zakładu. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Jednocześnie sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" – konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną – należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). Przedmiot rozpoznawanej skargi nie ma tych cech, co oznacza, że nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem skarga na regulamin, który nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej jest niedopuszczalna. Skoro bowiem zaskarżony regulamin nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jest jedynie dokumentem skierowanym do nieskonkretyzowanych z góry adresatów nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Uchwalenie regulaminu nie następuje bowiem w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w drodze zarządzenia Dyrektora Państwowego Muzeum. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł P. L., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że akt władztwa zakładowego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy złożenie skargi do sądu administracyjnego na akt władztwa zakładowego jest dopuszczalne pod warunkiem wykazania przez skarżącego interesu prawnego oraz wykazania naruszenia interesu prawnego przez zaskarżany akt, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odrzuceniem skargi; 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o upamiętnieniu Męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu z 2 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1947 r., Nr 52, poz. 265) w zw. z art. 7, art. 31 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 10 ust. 7 i art. 33 ust. 1 ustawy o broni i amunicji z 21 maja 1990 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 53, poz. 549) w zw. z art. 40 i art. 36 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o ochronie osób i mienia z 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 740) w zw. z art. 7, art. 31 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżony regulamin nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że gdyby przyjąć wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji oznaczałoby to, że władztwo zakładowe jest niczym nieograniczone i nie podlega żadnej kontroli, w tym także odnośnie zgodności z prawem sprawowanej przez sądy administracyjne. Podkreślono, że orzecznictwo NSA stoi na stanowisku, że akty kierownictwa wewnętrznego podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, pod warunkiem wykazania przez skarżącego interesu prawnego oraz wykazania naruszenia interesu prawnego przez zaskarżony akt (wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2154/13). Co więcej, ze statutu Muzeum wynika, że jest Państwową Instytucją Kultury (§ 1 Statutu) i jest zarządzane przez dyrektora Muzeum (§ 7 ust. 1 Statutu). Skoro zatem Muzeum jest Państwowa Instytucją Kultury, a jej zadaniem jest m.in. udostępnianie ekspozycji, akt administracyjny w postaci Regulaminu zwiedzania, którego uregulowania wprowadzają określone zasady skutkujące m.in. odmową wstępu na teren Muzeum należy uznać go za akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej wskazano również, że odmowę wstępu do Muzeum należy ocenić podobnie jak ocenę wstępu na posiedzenie Rady Gminy. W tej ostatniej kwestii wypowiedział się NSA w uzasadnieniu postanowienia z 24 lutego 2015 r., I OSK 2517/14, gdzie m.in. stwierdzono, że "Sama realizacja tego uprawnienia obywatelskiego (uczestniczenia w posiedzeniu Rady Gminy) następuje z mocy prawa na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 udip. Jednakże już odmowa realizacji tego uprawnienia kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ administracji publicznej (dysponent władztwa) dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia. Stwierdzić zatem należy, że odmowa udziału w sesji rady gminy jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU)". Analogicznie w przedmiotowej sprawie prawo wstępu do Muzeum przyznaje skarżącemu przywołany art. 4 ust. 1 ustawy o upamiętnieniu Męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu oraz art. 1 tej ustawy, z którego wynika, że teren Muzeum jest pomnikiem, a więc z definicji przestrzenią publiczną. Interes prawny skarżącego we wniesieniu skargi polega na tym, że jest on kwalifikowanym pracownikiem ochrony wykonującym czynności ochronne na rzecz koncesjonowanego podmiotu gospodarczego. Broń palna jest mu niezbędna do prawidłowego wykonywania czynności ochrony, do jej posiadania w czasie wykonywanych czynności obligują go ponadto zawarte umowy o ochronę osób. Większość klientów skarżącego za warunek zawarcia umowy lub jej kontynuowania uznaje możliwość ich świadczenia (z bronią palną) również na terenie Państwowego Muzeum [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Dyrektor Państwowego Muzeum [...] w O. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że muzeum jest instytucją kultury, a zatem jednostką organizacyjną działającą w formie zakładu administracyjnego, której przyznane zostało władztwo zakładowe (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OZ 299/17). Zakład administracyjny realizuje zadania publiczne i korzysta z władztwa zakładowego, czyli organy takiego zakładu uprawnione są do nawiązania stosunków administracyjnych z użytkownikami zakładu lub osobami, które znalazły się na jego terenie. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników oraz osób ubiegających się o uzyskanie statusu użytkownika akty administracyjne, określane w nauce prawa administracyjnego aktami władztwa zakładowego. Takie akty dzielą się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Natomiast przez akty zakładowe wewnętrzne rozumie się jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, niestanowiące jednak o przekształceniu, nawiązaniu lub rozwiązaniu tego stosunku. W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że kontroli sądowej – niezależnie od formy (decyzje lub inne akty, czy czynności) – podlegają działania przybierające charakter zewnętrzny. W przypadku aktów wewnętrznych zasadą jest pozbawienie ich adresatów możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w celu kontroli legalności takich rozstrzygnięć. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., Poz. 862 z póżn. zm.; dalej jako: "u.o.p.d.k.") ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną, tworząc państwowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Do tej kategorii instytucji zaliczane jest Państwowe Muzeum [...] w O. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucje kultury, w tym także muzea, działają na podstawie aktu o ich utworzeniu (w tym przypadku jest to ustawa z 2 lipca 1947 r. o upamiętnieniu męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu) oraz statutu nadanego przez organizatora. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez jej dyrektora. Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie Regulamin stanowi załącznik do zarządzenia Dyrektora Muzeum nr [...] z [...] grudnia 2014 r., które wydane zostało w ramach jego kompetencji do kierowania jednostką organizacyjną, czyli Muzeum [...] w O., a więc wyłącznie na podstawie władztwa zakładowego i jest aktem prawa zakładowego o charakterze wewnętrznym, obowiązującym tylko na terenie tej konkretnej instytucji, skierowanym do nieskonkretyzowanej grupy adresatów zwiedzających Muzeum i przebywających na jego terenie, który ma na celu zapewnić wewnętrzny porządek i określić zasady korzystania. Stosownie z kolei do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., II GSK 177/10), 2) powinny mieć charakter indywidualny, 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Badając, czy akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie sprawdza dodatkowo, czy zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Zaskarżony w niniejszej sprawie Regulamin nie spełnia powyższych przesłanek, albowiem jest aktem zakładowym o charakterze wewnętrznym, nie dotyczy indywidualnej sprawy i skierowany jest do nieskonkretyzowanego podmiotu. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o upamiętnieniu Męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu oraz art. 1 tej ustawy, ponieważ z przepisów tych wynika jedynie prawo wstępu do Muzeum, a nie prawo wstępu do Muzeum z bronią. Osoba, która wchodzi na teren Muzeum staje się uczestnikiem zakładu administracyjnego, którym jest Muzeum i z tego powodu obowiązana jest się poddać obowiązkom wynikającym z wewnętrznego aktu prawnego, jakim jest regulamin. Regulacja taka jest zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ korzystanie z usług tego rodzaju zakładów administracyjnych (muzeów) jest oparte na zasadzie dobrowolności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.