III SA/Łd 913/24

Dnia 21 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 października 2024 roku nr SKO.4141.755.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 maja 2024 roku, nr 4013.2.0005.5.2024; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę 4 990 (cztery tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 2 października 2024 r., nr SKO.4141.755.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 maja 2024 r., nr 4013.2.0005.5.2024 o nałożeniu na A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością kary pieniężnej w wysokości 45 750 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Ł., na odcinku od ul.[..] do al. [...] (działka nr 69/1 w obrębie [..], włączenie z ul. [...]), w okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r., o powierzchni 16,5 m2 (w tym 4,5 m2 jezdni i 12 m2 chodnika), w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci wodociągowej, bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 10 maja 2024 r., wydaną w ramach postępowania wszczętego z urzędu, Prezydent Miasta Łodzi wymierzył spółce A karę pieniężną w wysokości 45 750,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Ł., na odcinku od ul. [...] do al.[...] (działka nr 69/1 w obrębie [...] – włączenie z ul. [...]), w okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r., o powierzchni 16,5 m2 (w tym 4,5 m2 jezdni i 12 m2 chodnika), w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci wodociągowej, bez zezwolenia jako zarządcy drogi. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o przeprowadzenie wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy na fakt uzasadnionych i prawidłowych działań strony oraz powierzchni zajętego przez nią pasa drogowego, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów: - art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, bowiem nie ustalono wyczerpująco przebiegu granicy pasa drogowego, które to poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów (nie może to być działanie dowolne, odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku); - art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, bowiem nie ustalono czy doszło do zajęcia pasa drogowego w okresie 22 lutego – 12 marca 2024 r., 14 marca – 24 marca 2024 r., 26 marca – 16 kwietnia 2024 r. oraz 18-22 kwietnia 2024 r.; - art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, bowiem nie potwierdzono pomiarów rzekomo zajętej powierzchni – 16,5 m2 (organ odwołuje się w tym zakresie jedynie do pomiaru z 13 grudnia 2023 r., za który nałożył już odrębną karę na skarżącą); - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie i odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji brak odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo że na podstawie ujawnionych w sprawie okoliczności wagę naruszenia prawa należy ocenić jako znikomą, bowiem jako inwestor zagwarantowała ona zarówno ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach, tj. inwestycji skarżącej w Ł. "D.", ochronę ważnego interesu publicznego w postaci możliwości korzystania z wodociągu oraz wyjątkowo ważnego interesu strony w postaci bezpieczeństwa osób korzystających z ul. [...] przy nowo powstającym budynku i ciągłości inwestycji. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznał za wykazane, że ul. [...] w Ł. jest drogą publiczną gminną nr [...], a granice jej pasa drogowego (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) na odcinku od ul. [..] do al. [...] pokrywają się z granicami działki ewidencyjnej nr 69/1 w obrębie [...]. W okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r. fragment tego pasa drogowego, przy wlocie ul. [...], był nieprzerwanie zajmowany w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci wodociągowej, a powierzchnia zajęcia, ograniczona do terenu wygrodzonego za pomocą metalowego płotu okalającego wykop, wynosiła 16,5 m2 (w tym 4,5 m2 jezdni i 12 m2 chodnika). Podmiotem zajmującym pas drogowy w tym okresie była skarżąca. W okresie tym nie legitymowała się wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. O statusie prawnym ul. [...], jako drogi publicznej gminnej, przesądza treść § 1 ust. 2 i Lp. 22 załącznika nr 2 do uchwały nr LXXXVI/1902/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 września 2002 r. w sprawie zaliczenia i pozbawienia kategorii dróg, na podstawie których została ona – na odcinku od ul. [...] do ul. [...], czyli na całej swojej długości – pozbawiona kategorii drogi powiatowej i zaliczona do kategorii drogi gminnej. Dodatkowo znajduje on potwierdzenie w danych opisowych rejestru gruntów dotyczących działki nr 69/1 w obrębie [...], zawierających m. in. informację o kategorii drogi i jej numerze ewidencyjnym oraz o wykonywaniu w stosunku do niej zadań zarządcy dróg publicznych przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi, a także w ogólnodostępnym wykazie ulic na terenie miasta Łodzi zaliczonych do kategorii dróg gminnych, zamieszczonym na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi. Przebieg linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do [...] wynika z danych opisowych i graficznych rejestru gruntów dotyczących działki nr 69/1 w obrębie [...], które jednoznacznie wskazują na to, że cała ta działka ewidencyjna jest zajęta pod pas drogowy drogi publicznej, oraz że północna granica działki nr 69/1, a tym samym granica pasa drogowego, biegnie wzdłuż elewacji budynku położonego na posesji przy ul.[...] (po wschodniej stronie ul. [...]) i ogrodzenia posesji przy ul. [...] (po jej zachodniej stronie). Fakt nieprzerwanego zajmowania pasa drogowego w okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r., a także rodzaj i powierzchnia tego zajęcia bezsprzecznie wynikają z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. W tym kontekście należy przede wszystkim powołać się na kontrole pasa drogowego przeprowadzone: 21 lutego 2024 r., 13 marca 2024 r., 25 marca 2024 r. i 17 kwietnia 2024 r. przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, których ustalenia zostały opisane w sporządzonych na te okoliczności "protokołach" o treści mającej pełne odzwierciedlenie w załączonej do nich dokumentacji fotograficznej. Porównanie ze sobą zdjęć wykonanych w trakcie poszczególnych kontroli w terenie nie pozostawia wątpliwości, że przez cały okres, który upłynął pomiędzy 22 lutego 2024 r. a 17 kwietnia 2024 r., sposób i parametry stwierdzonego zajęcia pasa drogowego nie ulegały żadnym zmianom (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją). Według organu drugiej instancji dowody te potwierdzają, że fragment pasa drogowego ul. [...] przy wlocie ul. [...] – konkretnie chodnik i część jezdni do 50% jej szerokości – podlegał ciągłemu zajęciu w celu prowadzenia w nim planowych robót związanych z budową sieci wodociągowej, co odpowiada rodzajom zajęcia pasa drogowego, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. oraz Lp. I pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LX/1804/22 z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 3671). Powierzchnia zajęcia (tj. 16,5 m2, w tym 4,5 m2 jezdni i 12 m2 chodnika) została ustalona przez organ pierwszej instancji w oparciu o pomiary przeprowadzone przez pracownika zarządu drogi podczas pierwszej kontroli pasa drogowego (13 grudnia 2023 r.), zweryfikowane następnie jak wynika z treści stosownych protokołów – w trakcie kolejnych kontroli, w tym przeprowadzonych 21 lutego 2024 r., 13 marca 2024 r., 25 marca 2024 r. i 17 kwietnia 2024 r. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie ma wątpliwości co do wiarygodności dokonanych pomiarów, w szczególności wobec faktu, że odnosiły się one do stosunkowo niewielkiego i wyraźnie wygrodzonego z otaczającej przestrzeni fragmentu terenu o kształcie zbliżonym do prostokąta. Zmierzenie długości boków tego prostokąta – czy w istocie 2 składających się nań mniejszych prostokątów odpowiadających zajętym fragmentom chodnika i jezdni (w związku z różną wysokością stawek opłat za zajęcie poszczególnych elementów pasa drogowego) – nie wymagało więc zastosowania jakichś specjalistycznych i zaawansowanych technicznie urządzeń lub metod pomiarowych ani obliczenia pola jego powierzchni. Według organu drugiej instancji pomiary ujęte w treści "protokołu" z kontroli z 13 grudnia 2023 r. i potwierdzone w treści "protokołów" późniejszych kontroli w terenie mają też odzwierciedlenie w załączonej dokumentacji fotograficznej, która dodatkowo przemawia za ich prawidłowością (pomimo oczywistego faktu, że sama w sobie nie pozwala na precyzyjne określenie długości zmierzonych odcinków). W toku postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wcześniejszy okres od 13 grudnia 2023 r. do 21 lutego 2024 r. skarżąca zobowiązała się do wykazania okoliczności, jakoby rzeczywista powierzchnia zajmowanego przez nią pasa drogowego wynosiła jedynie kilka m2, ale nie złożyła żadnego dowodu na poparcie tego twierdzenia. W wydanej na wniosek wykonawcy robót ostatecznej decyzji nr 40150.2.0062.4.2024 udzielono mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego począwszy od 23 kwietnia 2024 r. o powierzchni właśnie 16,5 m2. Jak wynika z analizy zdjęć załączonych do protokołów kontroli – zarządca drogi miał podstawy do przyjęcia, że faktyczna powierzchnia zajęcia pasa drogowego w całym okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r. była większa niż ta, która stanowiła podstawę ustalenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej, a w konkretnych dniach (tj. 13 marca 2024 r., 25 marca 2024 r. i 21 lutego 2024 r.) – "znacznie większa". Wskazana w decyzji organu pierwszej instancji powierzchnia 16,5 m2 odnosi się do powierzchni terenu wygrodzonego za pomocą metalowego płotu okalającego wykop, mieszczącego się w obrębie działki nr 69/1. Nie obejmuje natomiast powierzchni innych fragmentów pasa drogowego, pomimo że w okresie objętym zaskarżoną decyzją one także były zajmowane przez skarżącą na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Gdyby organ pierwszej instancji ujął w zaskarżonej decyzji całą powierzchnię pasa drogowego, która w rzeczywistości była samowolnie zajmowana przez skarżąca w poszczególnych dniach analizowanego okresu, wówczas nałożona na nią kara pieniężna byłaby istotnie wyższa. Spółka A. została prawidłowo uznana przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, której interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika wprost z art. 40 ust. 12 u.d.p. i wiąże się z faktem zajmowania pasa drogowego ul. [...] w okresie objętym tym postępowaniem. Spółka była inwestorem tych robót, co ma również potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji, tj. we wniosku z 10 sierpnia 2023 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i załącznikach do niego czy w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 listopada 2023 r. znak: ZDiT-UU.40120.3.343.2023 o przeniesieniu decyzji zezwalającej m. in. na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym ul.[...]. Bezsporne jest nielegitymowanie się przez skarżącą wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Wzmiankowany powyżej wniosek dotyczył okresu od 16 do 30 sierpnia 2023 r. i został rozpatrzony negatywnie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 15 września 2023 r., nr 40150.2.0198.2.2023. W późniejszym czasie skarżąca nie występowała już z analogicznymi wnioskami, przystępując do realizacji zaplanowanych robót w pasie drogowym pomimo braku zezwolenia zarządcy drogi. Organ drugiej instancji odnosząc się do ustawowych przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stwierdził brak przesłanek do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. Wskazał przy tym, że skarżąca która w świetle danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym jest profesjonalistą z branży budowlanej, a tym samym reprezentujące ją osoby powinny mieć wiedzę o wymogach związanych z realizacją inwestycji budowlanych w pasach drogowych, pomimo wiedzy o niedysponowaniu zezwoleniem zarządcy drogi, rozpoczęła szeroko zakrojone roboty w pasie drogowym ul.[...] i kontynuowała je nieprzerwanie przez długi czas (przy uwzględnieniu, że okres objęty zaskarżoną decyzją jest tylko wycinkiem znacznie dłuższego okresu samowolnego zajmowania przez nią pasa drogowego), nie próbując nawet zalegalizować bezprawnie dokonanego zajęcia tego pasa poprzez wystąpienie z odpowiednim wnioskiem do zarządcy drogi. Stan bezprawności zajęcia pasa drogowego został uchylony dopiero na skutek działania innego podmiotu, wykonawcy robót, co oznacza, że w sprawie tej nie została spełniona również przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej polegająca na zaprzestaniu naruszania prawa przez stronę, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie została na nią nałożona jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym decyzją. Wysokość kary pieniężnej obciążającej skarżącą została obliczona poprawnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 października 2024 r., A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 10 maja 2024 r., zobowiązanie właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary bądź umorzenia postępowania, a także o zasądzenie od organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, bowiem w sprawie niniejszej nie ustalono, czy doszło do zajęcia pasa drogowego w okresie 22 lutego – 12 marca 2024 r., 14-24 marca 2024 r., 26 marca – 16 kwietnia 2024 r. oraz 18-22 kwietnia 2024 r.; 2. art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, bowiem nie potwierdzono należycie pomiarów rzekomo zajętej powierzchni, tj. 16,5 m2 (organ powołuje się w tym zakresie jedynie na pomiary z 13 grudnia 2023 r. oraz następczą dokumentację zdjęciową); 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie i odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji brak odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, pomimo że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma w niniejszej sprawie zastosowanie i na podstawie ujawnionych w sprawie okoliczności wagę naruszenia przez inwestora prawa należy ocenie jako znikomą, bowiem inwestor zagwarantował zarówno ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach tj. inwestycji skarżącej w Ł, -D, ochronę ważnego interesu publicznego, czyli możliwość korzystania z wodociągu oraz wyjątkowo ważny interes skarżącej, czyli bezpieczeństwo osób korzystających z ul. [...] przy nowopowstającym budynku oraz ciągłość inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ administracji oświadczył, że przychyla się do wniosku skarżącej o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ administracji w odpowiedzi na skargę przychylił się do tego wniosku. Wobec tego zaistniała przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 maja 2024 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy P., ul. [...] (działki nr 69/1, [..]) o łącznej powierzchni 16,5 m2 w okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r. w celu budowy sieci wodociągowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688), art. 50a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) i art. 59a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 oraz z 2023 r. poz. 572 i 1688). Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej oraz niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11; wyroki NSA z 16 września 2009 r., II GSK 40/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11). Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie (art. 80 k.p.a.). Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. To bowiem na organie administracji ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia i precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość kary, tj. wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu zajęcia. Organ administracji prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma zatem obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości pas drogowy dla danej kategorii drogi (jego położenie i przebieg granic). W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na stwierdzenie, że organy administracji w sposób kompletny i dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 13 grudnia 2023 r. w trakcie kontroli w terenie, na ul. [...] w Ł., zarządca drogi stwierdził naruszenie nawierzchni (tj. wygrodzenie i wykop w jezdni oraz chodniku) na wysokości południowo-zachodniego narożnika pos.[...]. Według zarządcy drogi lokalizacja wykopu i powstałe naruszenia związane były z budową sieci wodociągowej, tj. włączenia sieci z ul. [...] przez skarżącą, w sprawie której została wydana decyzja odmowna z 15 września 2023 r. W wyniku pomiarów stwierdzono, że powierzchnia wygrodzenia w jezdni wynosiła 4,5 m2 (1,5 m x 3 m), a w chodniku 12 m2 (3 m x 4 m). Z kontroli sporządzono 14 grudnia 2023 r. notatkę i dokumentację zdjęciową. Przy czym kontrole 22 stycznia 2024 r., 2 lutego 2024 r., 14 lutego 2024 r., 21 lutego 2024 r., 13 marca 2024 r., 25 marca 2024 r. i 17 kwietnia 2024 r., miały miejsce już po doręczeniu skarżącej 22 stycznia 2024 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 12 stycznia 2024 r., zaś kontrola 22 stycznia 2024 r. w tym samym dniu. Z kontroli tych również sporządzono notatki. Stwierdzono w nich fakt dalszego wygrodzenia i wykopu w ul. [...] w związku z przeprowadzonymi w tym miejscu pracami związanymi z budową sieci wodociągowej, a także, że lokalizacja i powierzchnia zajęcia jest taka sama, jak podczas poprzednich kontroli. Wobec tego wskazać należy, że dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.". Przepis art. 20 pkt 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi i jej udostępnienia na żądanie uprawnionego organu. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej – szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. (Objaśnienia do Działu VIII). Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżący przed wydaniem decyzji winni mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy brak jest jednak tego rodzaju dokumentów, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej stwierdzenie, że przebieg linii rozgraniczających pas drogowy ul.[...]na odcinku od ul.[...] do al. [...] wynika z danych opisowych i graficznych rejestru gruntu dotyczących działki nr 69/1 w obrębie [...] jest gołosłowne. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie informacja z rejestru gruntów do użytku wewnętrznego, według której działka nr 69/1 stanowi drogę gminną nr 161557 E, ul.[...], a powierzchnia tej działki wynosi 0,0912 ha. Z informacji tej nie wynika jednak w żaden sposób, jaki jest przebieg pasa drogowego. Nie jest więc na tej podstawie możliwe stwierdzenie, czy i jaka powierzchnia pasa drogowego została zajęta przez skarżącą w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Należy dodać, że nie jest również możliwe zweryfikowanie ustaleń organów administracji w tym zakresie w oparciu o dokumentację załączoną do wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 15 września 2023 r. o odmowie udzielenia zezwolenia. Nie budzi też wątpliwości sądu, że to protokół z kontroli stanowi sformalizowany sposób udokumentowania czynności organu. Jak stanowi bowiem art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W rozpoznawanej sprawie organy administracji powołują się na kontrolę, która miała miejsce 13 grudnia 2023 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogła się odbyć bez udziału skarżącej. Poczynione wówczas ustalenia stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, o czym skarżąca została powiadomiona zawiadomieniem z 12 stycznia 2024 r., doręczonym 22 stycznia 2024 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji z akt sprawy nie wynika jednak, aby z kontroli zostały sporządzone protokoły. W aktach sprawy są wyłącznie notatki z kontroli w terenie. Z notatek tych i załączonej do nich dokumentacji fotograficznej wynika natomiast jedynie, że okoliczność prowadzenia robót budowlanych powodujących zajęcie części chodnika i jezdni w dniach przeprowadzania kontroli. Zdaniem sądu na tej podstawie nie jest w ogóle możliwa weryfikacja twierdzeń organów administracji, że skarżąca w okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r. zajęła bez zezwolenia 16,5 m2 pasa drogowego, w tym 4,5 m2 jezdni i 12 m2 chodnika. Na podstawie sporządzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi notatek z kontroli i dokumentacji zdjęciowej nie jest możliwe dokładne obliczenie wielkości zajętego przez skarżącą obszaru. Nie zaznaczono na nich dokładnego przebiegu pasa drogowego i obszaru tego pasa drogowego zajętego przez skarżącą. Na podstawie sporządzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi notatek z kontroli i dokumentacji zdjęciowej nie jest możliwe dokładne obliczenie wielkości zajętego przez skarżącą obszaru. Nie zaznaczono na nich dokładnego przebiegu pasa drogowego i zajętego obszaru tego pasa drogowego. Na podstawie ich treści nie można zweryfikować prawidłowości ustaleń i sposobu dokonanych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu pomiarów. Ani ze zdjęć, ani z treści notatek z kontroli w terenie nie wynika w sposób jednoznaczny, który obszar uznano za zajęty bez zezwolenia i w jaki sposób dokonano jego pomiarów. Na zdjęciach widoczny jest jedynie fragment ulicy z ogrodzonym ubytkiem w jezdni i chodniku. Nie zaznaczono dokładnie na żadnym ze zdjęć załączonym do akt sprawy obszaru, który organ uznał za zajęty bez zezwolenia, tj. obszaru stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości kary. Nie sposób na ich podstawie stwierdzić jaką powierzchnię jezdni i chodnika zajęto. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów obrazujących, w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkty początkowy i końcowy zajęcia pasa drogowego przez skarżącą i jak zmierzono zajętą powierzchnię. Brak jest także jakichkolwiek danych dotyczących urządzenia, którym dokonywano pomiarów, nie wiadomo, jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany, model, typ. Nie załączono do akt sprawy certyfikatu ani deklaracji zgodności. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości kontroli, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, zgodnie z instrukcją. Nie ma bowiem na tę okoliczność w aktach sprawy żadnych dowodów (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II GSK 652/23; wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2024 r., III SA/Łd 641/23). Zdaniem sądu sporządzone przez pracowników organu notatki z kontroli i wykonane w dniach kontroli w terenie zdjęcia, nie stanowią wystarczającego dowodu na ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego. Tymczasem od prawidłowego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru i jego rodzaju muszą być precyzyjne. Jest to więc okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sposób pomiaru powinien być zatem opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie przedstawiły dowodów potwierdzających prawidłowość ich ustaleń. Należy podkreślić, że wadliwości tej nie usunął organ drugiej instancji, pomimo że na etapie postępowania odwoławczego skarżąca wyraźnie kwestionowała wielkość powierzchni zajętego pasa drogowego twierdząc, że powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła jedynie kilka metrów, a nie jak błędnie przyjął organ 16,5 m2. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że zasadnie skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy administracji samego okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Organy administracji przyjmując bowiem, że skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w okresie od 22 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r. wskazują na treść notatek z kontroli przeprowadzonych 21 lutego 2024 r., 13 marca 2024 r. i 17 kwietnia 2024 r. oraz okoliczność udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 23 kwietnia 2024 r. nr 40150.2.0062.4.2024 T.J. "H". Koniec tego okresu został zatem wyznaczony po 5 dniach od ostatniej kontroli (17 kwietnia 2024 r.) i w oparciu o decyzję o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innemu niż skarżąca podmiotowi, tj. T.J. "H.", co dodatkowo wzbudza wątpliwości co do tego, jaki podmiot faktycznie miał dokonać zajęcia pasa drogowego. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niekompletny i nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaka była wielkość zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego, w tym jaka jezdni, a jaka chodnika. Nie można zweryfikować na tej podstawie prawidłowości ustaleń i sposobu dokonanych pomiarów. Nie wiadomo jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego i czy w ogóle urządzenie mogło być w tym celu użyte. Odnośnie kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazać trzeba, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Przy czym unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Odnotować przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63), stwierdził, że przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wskazana nowelizacja wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy Działu IVa pt.: "Administracyjne kary pieniężne", a w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu wskazanej ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Wobec tego, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia takich kar mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym również kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach Kodeks postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem (art. 189b k.p.a.) przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Równocześnie odnotować należy, że w myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że – jak zaznaczył ustawodawca w treści art. 189a § 2 k.p.a. – poszczególne kwestie z tym związane są uregulowane w przepisach odrębnych. Wobec powyższego z uwagi na to, że w ustawie o drogach publicznych nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie (por. np.: wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20), że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń oraz skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. O znacznej wadze naruszenia prawa przez stronę świadczy również to, czy miała ona pełną świadomość, że zajmując pas drogowy. Sąd podziela przy tym pogląd, że naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, czy też uporczywie lekceważyła stanowisko zarządcy drogi. W treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Niemniej jednak w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa, tj.: - naruszenia kwalifikowane; - naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego ale dla zachowana porządku prawnego są istotne - i naruszenie prawa nieistotne. Za te ostatnie – nieistotne naruszenia prawa – uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969). Tymczasem organy administracji wyjaśniając, dlaczego nie odstąpiły od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wskazały w istocie, że skarżąca będąca podmiotem profesjonalnym zajęła pas drogowy nie uzyskując nań zgody zarządcy drogi wydanej w formie drodze decyzji administracyjnej, które to zajęcie kontynuowała po doręczeniu jej 22 stycznia 2024 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania i dacie ostatniej z kontroli 17 kwietnia 2024 r., zaś o tym, że zajęty obszar stanowi pas drogowy mają świadczyć protokoły z kontroli, których nie ma w aktach sprawy (są tylko notatki z kontroli) oraz dokumentacja zdjęciowa. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego dotyczącego precyzyjnego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 maja 2024 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 4 990 zł stanowi: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości 3 600 zł, zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie 1 373 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. d.j.