III SA/Wr 988/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Asesor WSA Katarzyna Borońska, Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r., sprawy ze skargi A. S., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr SKO 4313/2/21, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej A.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 czerwca 20121 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o dofinansowanie na usługi tłumacza polskiego języka migowego. W odpowiedzi na ww. wniosek, Kierownik Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych pismem z 2 lipca 2021 r. (nr DAON.6204.2.2021) poinformował skarżącą, na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926) oraz z ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się, o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Dodatkowo wskazał, że w roku bieżącym na realizację programu dofinansowanie do usługi tłumacza języka migowego, Ośrodek otrzymał niewystarczające środki z PRON, co pozwoliło na zaspokojenie tylko części zgłoszonych i uzasadnionych potrzeb osób niepełnosprawnych. Wskazał, że w chwili obecnej Ośrodek nie dysponuje już środkami, które mogłyby wesprzeć realizację ww. zadania, brak jest również informacji o ewentualnych, dodatkowych środkach. Końcowo podniósł, że od podjętego rozstrzygnięcia nie przysługuje odwołanie. Pismem z dnia 16 lipca 2021 skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu odwołanie od "decyzji organu z 2 lipca 2021 r.", po rozpoznaniu którego Kolegium postanowieniem z 26 sierpnia 2021 r. (nr SKO 4313/2/21) stwierdziło jego niedopuszczalność. Kolegium wskazało w szczególności, że podpisane przez Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych w MOPS we Wrocławiu nie jest decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem minimum elementów do legitymowania się statusem takiej formy działania administracyjnego. Do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Po szczegółowym przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie Kolegium stwierdziło, że pismo nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt. 1. k.p.a (wyrok WSA w Lubinie z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13) i uznało odwołanie za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (wyrok WSA z 21 lutego 2018 r., IV SA/Wr 51/18). Końcowo Kolegium podkreśliło, że pismo z 2 lipca 2021 r. jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że istniała możliwość kontroli sądowadministracyjnej czynności odmowy przyznania skarżącej dofinansowania. Strona skarżąca niezadowolona z rozstrzygnięcia wywiodła od ww. postanowienia skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów. Skarżąca szczegółowo uzasadniła skargę wywodząc, że stanowisko organu o niedopuszczalności odwołania jest błędne. Zaskarżonemu postanowienie skarżąca zarzuciła (w szczególności) naruszenie § 12 ust. 3b rozporządzenia w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez ich będą wykładnię i wadliwe przyjęcie, że rozstrzygnięcia, o których mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie są wydawane w formie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji tego nie przysługuje od nich odwołanie, o którym mowa w art. 127 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odwołanie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137), zaś zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 26 sierpnia 2021 r. (nr SKO 4313/2/21) wydane na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącą od pisma z 2 lipca 2021 r. zawierającego informację o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze Środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do usługi tłumacza języka migowego, które według skarżącej stanowi decyzję, a według organu nie. Podstawowym (i spornym) zagadnieniem wymagającym ustalenia w sprawie była kwestia, czy wyrażona w piśmie z 2 lipca 2021 r. podpisanym przez Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych MOPS - u o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o dofinansowanie ze Środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do usługi tłumacza języka migowego stanowi decyzję administracyjną, czy też nie. W ocenie Sądu, aby móc powyższe ustalić należało odnieść się do procedury uzyskania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, która uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926, dalej: rozporządzenie). Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie to zostało z kolei wydane na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573). W przywołanym rozporządzeniu uregulowana została procedura dofinansowania ze środków PFRON zadania powiatu dotyczącego m.in. dofinansowania usług tłumacza migowego lub tłumacza – przewodnika. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek (§ 10 ust. 1). W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Wniosek o dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza przewodnika rozpatrywany jest niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3a). Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Według § 14 rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z przywołanych unormowań wynika zatem, że procedowanie w sprawie wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do rozstrzygnięcia, które stanowi indywidualne rozstrzygnięcie, dotyczące uprawnień jednostki. Pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania, a następnie zostaje podpisana umowa stanowiąca podstawę dofinansowania. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że w następstwie negatywnego rozpatrzenia wniosku niemożliwym będzie zawarcia umowy, o której mowa w § 14 rozporządzenia. Tym samym wydane w sprawie skarżącej pismo z dnia 2 lipca 2021 r. – wbrew twierdzeniom organu – należy zakwalifikować jako akt organu, który w sposób władczy przesądza o uprawnieniach (czy też ich braku) w indywidualnej sprawie zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. W trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są bowiem sprawy administracyjne, rozumiane w sensie formalnym jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej lub załatwiane milcząco. Mając natomiast na uwadze, z jednej strony konieczność zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a z drugiej strony niewskazanie w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja, o której mowa § 12 ust. 3b rozporządzenia, uznać należy, że informacja ta – wbrew twierdzeniu Kolegium – stanowi decyzję administracyjną (wyrok WSA we Wrocławiu, o sygn. akt IV SA/Wr 749/21). Za powyższym stanowiskiem przemawiają następujące okoliczności, po pierwsze w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W przypadku zatem powstania wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Jeżeli ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku), należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W konsekwencji w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Po wtóre potwierdzeniem zakwalifikowania negatywnej informacji wydanej na podstawie § 12 ust. 3b rozporządzenia, jako decyzji administracyjnej jest treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (a zatem ustawy stanowiącej podstawę wydania rozporządzenia), zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje zatem możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2020 r. o sygn. I GSK 2048/19). Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienie odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Po trzecie, regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przywołanych przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych i wydanego na podstawie art. 35 ust 4 tej ustawy rozporządzenia) pozostawiają organom administracji publicznej pewien zakres swobody. W takiej sytuacji – zważywszy nadto na treść art. 69 Konstytucji RP – tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli w toku instancji, a następnie sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o dofinansowanie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Tym samym – co wymaga podkreślenia Sądu – tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową. W rezultacie powyższego słusznie wywodzi się w skardze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o dofinansowanie ze środków PFRON do usługi tłumacza migowego powinno nastąpić w formie decyzji, którą można kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżony akt narusza zatem podniesione w skardze przepisy procesowe oraz materialnoprawne (§ 12 ust. 3b rozporządzenia) w istotny sposób, który miał oczywisty wpływ na błędnie ustalony w postanowieniu wynik. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji). Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej zobligowane będzie zastosować się do zaprezentowanej wyżej oceny prawnej i do rozpoznania odwołania skarżącej w sposób przewidziany przepisami k.p.a. dla tego rodzaju środków zaskarżenia. Wówczas też Kolegium ostatecznie ustali, czy Kierownik Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych był osobą upoważnioną (czy też nie) do podpisania decyzji, bo jak słusznie zwróciła uwagę w skardze skarżąca "organ nie wykazał, że ww. osoba nie jest upoważniona do wydana decyzji". O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) na które złożyły się koszty radcy prawnego wysokości 497 zł