II SA/Wr 618/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Asesor WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Rygielska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważniania Starosty B. przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w B. na podstawie art. 6 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) oraz art. 104 orzeczono: 1. o uznaniu za świadczenie nienależne zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego K. W. za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. w kwocie brutto [...]zł; 2. o zwrocie podanej w pkt 1 kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, że K. W. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...]r. W związku z tym, że w dniu rejestracji dostarczyła świadectwo pracy z Baru "A" w B. potwierdzające zatrudnienie w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r., z którego wynikało, że stosunek pracy został rozwiązany na podstawie porozumienia stron, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzeczono o uznaniu jej za osobę bezrobotną od dnia [...]r. oraz decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzeczono o przyznaniu jej prawa do zasiłku po 90 dniach z powodu rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron. Następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Urząd Pracy w B. orzekł o przyznaniu bezrobotnej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. do dnia [...]r. w wysokości [...]zł miesięcznie. W związku z tym, iż w okresie pobierania zasiłku K. W. urodziła dziecko, zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzeczono o przedłużeniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. z tytułu urodzenia dziecka. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych było realizowane od dnia [...]r. do dnia [...]r. W dniu [...]r. bezrobotna powiadomiła Urząd Pracy, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...]r. została przywrócona do pracy w Barze "A" w B. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Urząd Pracy w B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzekł o utracie przez K. W. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...]r. oraz o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. z powodu nie spełniania warunków określonych w definicji bezrobotnego określonej w art. 2 ust. l pkt 2 cytowanej na wstępie ustawy w związku z przywróceniem bezrobotnej do pracy. Organ wskazał dalej, że w związku z tym, że od dnia [...]r. K. W. nie spełnia warunków określonych w definicji bezrobotnego wobec przywrócenia jej do pracy, wypłacony jej zasiłek za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie brutto [...] zł stał się świadczeniem nienależnym i w myśl art. 28 ust. l i ust. 2 pkt l cytowanej na wstępie ustawy podlega zwrotowi. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu prawa - osoba, która pobrała nienależnie świadczenie pieniężne, obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa co do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Mając powyższe na uwadze organ ten orzekł jak w decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wyjaśniła, że została zwolniona z pracy przez właściciela baru kiedy ten dowiedział się z przedłożonego przez nią zaświadczenia lekarskiego, że jest ona w ciąży. Nigdzie się nie odwoływała. Jest bowiem prostą dziewczyną i nie zna się na prawie. Zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Jej sprawą zainteresowali się znajomi, którzy dopiero podpowiedzieli jej, że powinna wystąpić do sądu pracy o przywrócenie do pracy i odszkodowanie. W [...]r. z takim właśnie żądaniem wystąpiła do sądu pracy, który po rozpoznaniu sprawy przez dwie instancji uwzględnił jej żądanie. Przywrócono ją do pracy. Otrzymała też odszkodowanie w kwocie [...]zł. Kwotę tę przeznaczyła na spłatę długów zaciągniętych w czasie, gdy była bezrobotna. Nie spodziewała się, że PUP zażąda zwrotu pobranego przez nią zasiłku, który pobierała zgodnie z prawem. Uważa, że to właściciel baru jest winien całego zamieszania. Podała, że nie jest w stanie zwrócić pobranego zasiłku z uwagi na swoją trudną sytuację życiową. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda D. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że K. W. dokonała rejestracji w PUP w B. w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] organ I instancji orzekł o uznaniu odwołującej się za osobę bezrobotną od dnia dokonania rejestracji. W związku z tym, iż w dniu rejestracji K. W. dostarczyła świadectwo pracy z Baru "A" w B. potwierdzające zatrudnienie w okresie od [...]r. do [...]r., w którym odnotowane było, że stosunek pracy został rozwiązany na podstawie porozumienia stron, Kierownik PUP w B. również w dniu [...]r. wydał kolejną decyzję Nr [...] orzekającą o przyznaniu stronie prawa do zasiłku po 90 dniach. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 27 ust. l pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W dniu [...]r. organ I instancji wydał kolejne orzeczenie, na podstawie którego przyznał K. W. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. w wysokości [...]zł miesięcznie. W okresie pobierania zasiłku zainteresowana urodziła dziecko. W tej sytuacji Kierownik PUP decyzją z dnia [...]r. orzekł o przedłużeniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. Rozstrzygnięcie w tym zakresie wynikało z art. 25 ust. 5 ustawy. Ostatecznie zainteresowana pobierała zasiłek od dnia [...]r. do dnia [...]r. W dniu [...]r. K. W. powiadomiła PUP w B., że Sąd Rejonowy w B. i Sąd Okręgowy we W. przywrócił ją do pracy i obecnie jest zatrudniona w Barze "A" na poprzednich warunkach. Do pisemnej informacji dołączyła wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. przywracający ją do pracy u ostatniego pracodawcy oraz zasądzający odszkodowanie należne jej z tytułu pozostawania bez pracy. Wyrok ten utrzymany został w mocy przez Sąd Okręgowy we W. przez oddalenie apelacji strony pozwanej. Jednocześnie pismem z dnia [...]r. Bar "A" w B. zawiadomił Urząd, iż za czas pozostawania bez pracy K. W. wypłacone zostało wynagrodzenie. Mając na względzie powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...]r. orzekł o utracie przez odwołującą się statusu osoby bezrobotnej od dnia [...]r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. z powodu niespełnienia warunków określonych w definicji bezrobotnego, tj. w art. 2 ust. l pkt 2 ustawy. W ślad za nią wydana została kolejna decyzja z dnia [...]r. o uznaniu za świadczenie nienależne zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...]zł oraz o zwrocie podanej wyżej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W dniu [...]lr. K. W. złożyła w PUP w B. odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o "umorzenie wydanej decyzji i ludzkie rozwiązanie jej kłopotów". Wyjaśniła, że całą odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy ponosi jej były pracodawca. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z jego winy, kiedy dowiedział się, że odwołująca się jest w ciąży. Już w okresie pobierania zasiłku za namową osób bliskich wystąpiła do Sądu o przywrócenie jej do pracy. Wyrok sądowy zapadł dopiero w [...]r. i w tym też czasie odwołująca się mogła go dostarczyć do Urzędu Pracy. Wskazała, że pobierany przez nią zasiłek był dla niej i jej rodziny jedynym źródłem utrzymania, ponieważ mąż jest także bezrobotny bez prawa do zasiłku. Nadto odwołująca się podała, że otrzymywany zasiłek dla bezrobotnych przeznaczała na bieżące wydatki, a odszkodowanie zasądzone na jej rzecz przez Sąd przeznaczone zostało w części na spłatę długów, zakup odzieży oraz zakup produktów żywnościowych. Wyjaśniła, że obecnie jest na urlopie wychowawczym i otrzymuje [...]zł miesięcznie. Kierownik PUP w B., działający z upoważnienia Starosty, nie znalazł podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 132 kpa. Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, iż bezsporne w sprawie jest, że K. W. pobierała zasiłek dla bezrobotnych w okresie od [...]r. do [...]r. Wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. została przywrócona do pracy w Barze "A" na stanowisku kucharza i zasądzono na jej rzecz od strony pozwanej odszkodowanie za okres pozostawania bez pracy. Wyrok ten uprawomocnił się [...]r. Organ odwoławczy dalej wskazał, iż z uwagi na to, że stosunek pracy u ostatniego pracodawcy ustał z dniem [...]r. przyjąć należy, że K. W., na podstawie powołanych wyżej orzeczeń sądowych, przywrócona została do pracy od dnia [...]r. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wynika, że w jednym czasie skarżąca pozostawała w zatrudnieniu i jednocześnie korzystała ze statusu osoby bezrobotnej, pobierając zasiłek. Faktem jest, że do powstania takiej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca, gdyż w momencie dokonywania rejestracji spełniała definicję osoby bezrobotnej jako, że nie była zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Dopiero po wytoczeniu powództwa sądowego i wydaniu przez Sąd prawomocnego wyroku, co miało miejsce już po upływie okresu zasiłkowego, K. W. przestała spełniać definicję osoby bezrobotnej, gdyż przywrócona została do pracy. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej od daty dokonania rejestracji i prawa do zasiłku od dnia [...]r. Konsekwencją powyższego było uznanie, że wypłacony skarżącej zasiłek stanowił świadczenie nienależne, tym bardziej, że zainteresowana otrzymała odszkodowanie za okres pozostawania bez pracy. Organ I instancji dał temu wyraz w punkcie 1 decyzji, podając w uzasadnieniu, że za świadczenie nienależne uważa się, zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt l ustawy, świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie K. W. z dnia [...]r. potwierdzające zapoznanie się przez nią z przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym także z konsekwencjami wynikającymi z naruszenia art. 28 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. l ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Bazując na treści tego przepisu organ I instancji orzekł jak w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, co nie oznacza, że strona nie ma możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Starosty o odroczenie, bądź rozłożenie na dogodne raty spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Starosta B. pouczył o tym zainteresowaną, powołując się na przepis art. 28 ust. 8 ustawy. Decyzja w tym zakresie należy do organu I instancji. Mając na uwadze faktyczne okoliczności sprawy, jak również brak podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania K. W., organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję K. W. podtrzymała zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył co następuje. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej są przepisy ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. Dz. U. 1997 r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 w/w ustawy: "Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie pieniężne, obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji." "Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust. 1 uważa się: świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach" (art. 28 ust. 2 pkt 1). Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy świadczenie wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, jeżeli bezrobotny pobierający świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W wyroku z dnia 14.12.1998 r. sygn. II SA 1606/98 (LEX nr 41902) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Konieczność pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia stanowi warunek sine qua non uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie i w konsekwencji orzeczenia obowiązku jego zwrotu." Jest to zatem okoliczność istotna, od której prawidłowego ustalenia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z zasadami k.p.a. zależy wynik sprawy. W wyroku z dnia 18.03.1998r. sygn. II SA 141/98 (LEX nr 41936) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Art. 28 ust. 2 ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje trzy postacie normatywne sformułowania "nienależnie pobrane świadczenie", jednakże rozpatrywany przypadek dotyczy tylko wymienionych dwóch pierwszych postaci. Pierwsza dotyczy zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności. W takim przypadku świadczenie będzie nienależne. Z drugą postacią nienależnie pobranego świadczenia związane są przypadki, w których świadczenie z Funduszu Pracy zostało wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo też, bezrobotny w inny sposób świadomie wprowadził w błąd rejonowy urząd pracy. Podstawą zatem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia będzie w pierwszym przypadku złożenie oświadczenia nieodpowiadającego prawdzie, czyli obiektywnie niezgodnego ze stanem rzeczywistym, zaś w drugim przypadku jest umyślność działania bezrobotnego." Rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji nie wyjaśnił i nie ustalił istnienia w sprawie przesłanek materialnoprawnych ustanowionych w przepisie art. 28 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a mianowicie, czy bezrobotna pobierająca świadczenie była pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Niezależnie od tego zarówno organ I, jaki II instancji nie ocenił i nie rozważył, czy wypłacone skarżącej świadczenie można w okolicznościach faktycznych sprawy uznać za świadczenie nienależne. W wyroku z dnia 11.09.1996r. sygn. III AUr 105/96 (OSA 1997/7-8/21) Sąd Apelacyjny w Krakowie wskazał, że: "Świadczenie nienależne jest formą bezpodstawnego wzbogacenia. Dochodzi do niego wtedy, gdy ten, kto je spełnił, działał pod wpływem błędu co do należności świadczenia; w szczególności w takiej sytuacji, w której nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył; gdy podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony jego cel nie został osiągnięty, albo też gdy czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna (art. 409 k.c.). W prawie ubezpieczeń społecznych pojęcie nienależnego świadczenia definiowane jest w art. 106 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) z punktu widzenia osoby, która je pobrała stawiając - dla ustalenia obowiązku zwrotu po jej stronie - wymóg świadomości i premedytacji w pobraniu świadczenia nienależnego. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego - i tylko tego - kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy. Dotyczy to zarówno osoby, która została pouczona co do okoliczności, w których nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenia na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji ubezpieczeniowej." Powyższe stanowisko należy odnieść do sytuacji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić i ustalić, czy bezrobotna pobierająca świadczenie była pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. W dalszej kolejności rozważenia wymagała okoliczność, czy w świetle treści wyżej powołanego przepisu prawa w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy można uznać za nienależnie pobrany przez skarżącą zasiłek dla bezrobotnych. W dniu rejestracji skarżąca niewątpliwie spełniała przesłanki z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierającego definicję "bezrobotnego". Przesłanki te spełniała przez cały okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Nie można w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy czynić skarżącej zarzutu, że w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych postanowiła dochodzić swoich roszczeń pracowniczych w stosunku do dotychczasowego pracodawcy na drodze postępowania przed sądem powszechnym w związku z nieprawidłowym rozwiązaniem umowy o pracę. Wystąpienie przez bezrobotnego przeciwko dotychczasowemu pracodawcy na drogę postępowania przed sądem powszechnym z roszczeniem będącym wynikiem niezgodnego z prawem rozwiązaniem umowy o pracę nie czyni pobieranego przez bezrobotnego świadczenia nienależnym skoro wynik procesu jest niepewny, a przesłanką uznania pobieranego przez bezrobotnego świadczenia za nienależne jest wymóg świadomości i premedytacji w pobraniu świadczenia nienależnego. Nie można wymagać od bezrobotnego, by w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wstrzymał się z rejestracją jako osoba bezrobotna i zgłosił się do urzędu pracy celem rejestracji dopiero po prawomocnym i niekorzystnym zakończeniu procesu wytoczonego przed sądem pracy byłemu pracodawcy. W takiej bowiem sytuacji bezrobotny może utracić, z powodu upływu terminów (art. 23 ust. 1 pkt 2), uprawnienia przysługujące mu z mocy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Rozpoznając niniejszą sprawę należało wyjaśnić i ustalić, czy skarżąca była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania zasiłku oraz rozważyć, czy pobierany przez nią zasiłek w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy można uznać za świadczenie nienależne, to jest takie, które skarżąca pobierała mając świadomość, że jej się ono nie należy. Dopiero bowiem wyjaśnienie tych okoliczności sprawy pozwoli organowi na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności skutkowało konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji jako podjętych z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającego zastosowanie do niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w wyroku. Mając na względzie z jednej strony treść wydanego w sprawie wyroku, z drugiej zaś treść podlegającej wykonaniu zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.