II SA/Wr 1738/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak Po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Baborowie z dnia 30 stycznia 2001 r. nr XXII – 186/01 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jest uchwała Rady Miejskiej w Baborowie z dnia 30 stycznia 2001 r., nr XXII-186/01 w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt. Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. nr 111, poz. 724 ze zm.) a także na podstawie ogólnie przywołanych przepisów rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. nr 116, poz. 753) i z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne oraz warunków wydawania zezwoleń na utrzymywanie psa takiej rasy (Dz. U. nr 159, poz. 1051). W treści uchwały zobowiązano właścicieli lub posiadaczy zwierząt domowych, a w szczególności psów do: 1) sprawowania opieki nad nimi w sposób wykluczający zagrożenie bezpieczeństwa lub uciążliwość dla ludzi, 2) zachowania środków ostrożności przy ich wyprowadzaniu oraz przewożeniu środkami komunikacji publicznej, 3) niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach publicznych, w szczególności na klatkach schodowych, w windach lub innych pomieszczeniach wspólnego użytku, jak również chodnikach, ulicach i płacach zabaw, a także na zieleńcach i innych miejscach publicznych. 4) Właściciela lub posiadacza psa zobowiązano ponadto do wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku w budynkach wielomieszkaniowych, takich jak, korytarze, klatki schodowe, wyłącznie na smyczy i w kagańcu. 5) Zwolnienie psa ze smyczy dozwolono tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu oraz w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W § 2 uchwały zobowiązano osoby posiadające zwierzęta domowe do dokonania ich rejestracji w ciągu 30 dni od daty nabycia zwierzęcia, celem jego zaewidencjonowania a także, w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną, uzyskania zezwolenia na ich utrzymywanie, wskazując, że wniosek o dokonanie rejestracji zwierzęcia lub uzyskanie stosowanego zezwolenia należy złożyć w Referacie Gospodarki Zasobami Gminy Urzędu Gminy w Baborowie, w którym wydawane będą nieodpłatnie znaczki identyfikacyjne. W § 3 zabraniono: 1) wypuszczania zwierząt domowych samopas, 2) pozostawiania zwierząt domowych bez dozoru, jeżeli zwierzę nie jest należycie uwiązane lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz, 3) doprowadzania zwierzęcia przez płoszenie, drażnienie, lub szczucie do tego, że staje się ono niebezpieczne, 4) wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic na placach zabaw dla dzieci, 5) wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, przychodni zdrowia, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz. 6) utrzymywania zwierząt domowych w mieszkaniach w budynkach wielomieszkaniowych w ilościach stwarzających uciążliwości dla zamieszkujących w nich ludzi, w szczególności prowadzenie hodowli psów lub kotów. W § 4 uchwały wprowadzono obowiązek dokonania oznakowania psów, w sposób umożliwiający ich identyfikację, wskazując, że przez oznakowanie rozumie się trwałe przytwierdzenie do obroży psa znaczka identyfikacyjnego wydawanego przez Urząd Gminy w Baborowie. Zobowiązano też właścicieli lub posiadaczy psów, zamieszkujących na terenie miasta i gminy Baborów w terminie do dnia 30 czerwca 2001 roku do zarejestrowania tych zwierząt oraz do pobrania w Urzędzie Gminy w Baborowie znaczka identyfikacyjnego i umocowania go do obroży. W § 5 uchwały wprowadzono zapis, że: 1. Zwierzęta biegające samopas lub pozostawione bez dozoru w miejscach publicznych traktowane będą jako bezdomne, wychwytywane i przewożone do schroniska dla bezdomnych zwierząt, mieszczącego się w Raciborzu przy ul. Komunalnej 9. 2. Wyłapywanie zwierząt bezdomnych prowadzone będzie w sposób: 1) stały - w odniesieniu do pojedynczych zgłoszeń o błąkających się bez opieki zwierzętach, w szczególności chorych lub powodujących zagrożenie bezpieczeństwa, 2) okresowy, nie rzadziej niż raz w roku - w odniesieniu do części lub całego obszaru Gminy. 3. Wyłapywaniem bezdomnych zwierząt na terenie miasta i gminy Baborów, zajmował się będzie uprawniony podmiot gospodarczy, wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonywanie tych usług. 4. Termin okresowego wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz granice terenu, na którym będą one wyłapywane każdorazowo będzie podany z 21-dniowym wyprzedzeniem do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. 5. W przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia, które zostało wychwycone w trakcie przeprowadzanego wyłapywania bezdomnych zwierząt, koszty pobytu zwierzęcia w schronisku oraz zapewnienia mu w tym czasie opieki weterynaryjnej ponosi jego właściciel, niezależnie od sankcji przewidzianych prawem z tytułu pozostawienia zwierzęcia bez właściwego dozoru. 6. Opłaty z tytułu pobytu odłowionych zwierząt w schronisku oraz zapewnionej im opieki weterynaryjnej, pobierane będą od ich właścicieli w wysokości wynikającej z cennika usług, sporządzonego na dany rok kalendarzowy przez schronisko na podstawie kalkulacji kosztów. 7. Zwierzęta umieszczone w schronisku w wyniku ich schwytania podczas akcji wyłapywania bezdomnych zwierząt będą zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia oraz po uiszczeniu opłat, określonych w ust. 6. W § 6 uchwały przewidziano, że naruszenie przepisów uchwały podlega karom przewidzianym w art. 77, 78, 117 i 145 Kodeksu wykroczeń. W kolejnych paragrafach powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Gminy Baborów, wskazano, iż uchwała podlega ogłoszeniu w miejscach publicznych i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Baborowie oraz opublikowaniu w prasie lokalnej – w "Echu Baborowa" a termin wejścia w życie ustalono na dzień ogłoszenia. Organ nadzoru po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wystąpił do Sądu z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, iż w podstawie prawnej uchwały nieprawidłowo powołano art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim - w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących - rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Cytowany artykuł 40 ust. 3 i 4 zawiera zatem upoważnienie generalne dla rady gminy do wydawania przepisów porządkowych, które nie mają charakteru wykonawczego w stosunku do ustaw szczególnych, lecz normują sprawy dotychczas w tych ustawach nie uregulowane. Problematykę obowiązku dbania o czystość i porządek ustawodawca uregulował w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 121 z 1997r., poz. 622 ze zm.). Ustawa ta w art. 4 pkt 4 zobowiązała rady gmin do ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie można zatem przyjąć, zdaniem skarżącego, iż przedmiotowa uchwała będąca aktem wykonawczym do cytowanej ustawy stanowi przepisy porządkowe. Ponadto strona skarżąca wyraża pogląd, iż przepisy art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które upoważniają rady gmin do ustalenia w drodze uchwały szczegółowych zasad utrzymania i porządku na terenie gminy, wymieniają w zamkniętym katalogu jakich kwestii zasady te mogą dotyczyć. Z zapisu tego artykułu wynika, iż nie można wskazanego katalogu rozszerzać, poprzez dodanie do niego nowych dziedzin. Z tego też powodu nie znajduje uzasadnienia przyjęta przez Radę Miejską w Baborowie regulacja polegająca na połączeniu w jednym akcie prawnym zasad utrzymania i porządku na terenie gminy z kwestiami dotyczącymi wyłapywania bezdomnych zwierząt. Zasady wyłapywania bezdomnych zwierząt reguluje odrębny akt prawny stanowiący podstawę do wprowadzenia obowiązku wyłapywania zwierząt jako prawa miejscowego. Gmina Baborów wnosiła o oddalenie skargi, przyznając jedynie, iż powołano niewłaściwą podstawę prawną, co jednak uchwały nie dyskwalifikuje. W istocie bowiem opiera się ona na wskazanych na jej wstępie przepisach delegacyjnych ustaw o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i o ochronie zwierząt. Kwestia wyłapywania bezpańskich psów jest funkcjonalnie powiązana z zagadnieniem utrzymywania czystości i mogła stanowić przedmiot regulacji uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W przypadku nie skorzystania z tego trybu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak skorzystać z możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy) i on też, po wyczerpaniu obowiązującego w tym czasie trybu wezwania o usunięcie naruszenia prawa, zakwestionował zgodność z prawem przedmiotowej uchwały. Ze stanowiskiem skarżącego należało się zgodzić. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, w sprawie nie jest obojętny charakter prawny uchwalonych przepisów, a w szczególności to, czy są to przepisy wykonawcze do wskazanych w podstawie prawnej uchwały przepisów ustawowych, czy też są to samoistne przepisy porządkowe. Po myśli art. 40 ust. 1 i 2 ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei przepisy ust. 3 i 4 art. 40 ustawy przewidywały, że w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Z cytowanych przepisów wynika wprost wniosek, że przepisy porządkowe są wydawane na podstawie upoważnienia generalnego i mogą regulować tylko materie nie będące dotychczas przedmiotem regulacji prawnej. Natomiast przepisy gminne, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy samorządowej, są wydawane na podstawie upoważnienia szczególnego; określa ono zarówno materię, która może być regulowana, jak i organ, który może takiej regulacji dokonywać. W akcie upoważniającym określona problematyka jest uregulowana ogólnie albo w całości, albo tylko w części. W tym wypadku przepisy gminne, zgodnie z celami aktu upoważniającego i w granicach przezeń zakreślonych, mają charakter uzupełniający. Występuje tu zatem wyraźna dychotomia rozdzielająca przepisy o charakterze porządkowym od przepisów prawa miejscowego uchwalanych z upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) samorząd terytorialny wykonuje swe zadania publiczne w ramach ustaw. Oznacza to, że przepisy gminne muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać granic zakreślonych upoważnieniami. Zgodnie z przyjętą hierarchią norm oraz zasadą lex specialis derogat legi generali w materii objętej ustawowym upoważnieniem szczególnym za niedopuszczalne należy uznać regulacje porządkowe, opierające się na upoważnieniach generalnych (zob. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., nr OPS 8/96, ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 50). W rozpoznawanej sprawie powyższa zasada została w sposób jaskrawy naruszona. Wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie doszło tu jedynie do pomyłkowego powołania w podstawie prawnej przepisów art. 40 ust. 3 i 4 ustawy, gdyż w świetle jego treści zaskarżony akt nie stanowi w istocie ani aktu prawa miejscowego, ani aktu posiadającego swoje umocowanie w przepisach delegacyjnych przywołanych w uchwale ustaw, co kwalifikowałoby go do rzędu przepisów prawa miejscowego. W uchwale powołano się wyraźnie na wspomniany przepis art. 40 ust. 3 i 4 ustawy, a nie na przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, stwarzający generalną podstawę kompetencyjną stanowienia przepisów prawa miejscowego. W wyroku NSA z dnia 9 maja 1995 r., sygn. SA/Wr 590/95 (Wspólnota 1995/48/18) zajęto trafne stanowisko, że ustawa samorządowa ani inne przepisy prawne nie określają szczegółowych zasad stanowienia przepisów gminnych - wobec tego brak jest formalnego zakazu łączenia w jednym akcie przepisów gminnych wykonawczych (art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), przepisów statutowych (art. 40 ust. 2) i przepisów porządkowych (art. 40 ust. 3). Zważywszy, że przepisy gminne wykonawcze wydawane są w oparciu o szczegółowe upoważnienia ustawowe, a przepisy statutowe i porządkowe - na podstawie ustawowych upoważnień generalnych, a przy tym tylko przepisy porządkowe mogą przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, rady gmin nie powinny obejmować jedną uchwałą przepisów gminnych wykonawczych, statutowych i porządkowych. W związku z powyższym za niezgodne z prawem należy uznać w szczególności uchwały rad gmin ustanawiające przepisy gminne wykonawcze, jeżeli poza tymi przepisami zawierają przepisy gminne porządkowe, które mogą być wykorzystywane w celu zapewnienia wykonania nakazów i zakazów przepisów gminnych, wydanych na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Z tego punktu widzenia skarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem albowiem stanowi swego rodzaju kompilację gminnych przepisów porządkowych i przepisów wydanych na podstawie upoważnień ustawowych. Kanwą do wydania przywołanego wyżej orzeczenia było nałożenie obowiązku zaopatrywania psów w znaczki identyfikacyjne, które może służyć potrzebom sprawniejszego egzekwowania podatku od psów, jednak nie odpowiada dyspozycji art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej. Taki stan faktyczny występuje także w niniejszej sprawie. Upoważnienie rad gmin do stosowania przepisów porządkowych nie może być pojmowane rozszerzająco. Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej, rada gminy może w drodze przepisów porządkowych ustanawiać nakazy i zakazy, które tylko bezpośrednio służą zapewnieniu ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Przykładowo w § 5 pkt 4 uchwały powtórzono regulację zawartą przywołanych § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. W § 2 ust. 1 uchwały powtórzono wynikający z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt obowiązek uzyskiwania zezwolenia na hodowlę psów rasy uznawanej za agresywną. Za odrzuceniem stanowiska organu, który w odpowiedzi na skargę widzi możliwość sanowania zapisów uchwały poprzez odrzucenie wskazanej w niej podstawy prawnej (art. 40 ust. 3 i 4 ustawy) przemawiają także inne względy. W szczególności, za tym, iż zamysłem Rady Gminy w Baborowie było ustanowienie przepisów porządkowych przemawia zapis § 6 uchwały, przywołujący regulację art. 40 ust. 4 ustawy, dotyczącą odpowiedzialności karno – wykroczeniowej, mającą zastosowanie wyłącznie w razie uchwalenia przepisów porządkowych. Ponadto na uchwalenie przepisów porządkowych wskazuje wyraźnie przyjęty tryb ogłoszenia uchwały (z pominięciem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym). W takim stanie rzeczy, pomimo że uchwalone regulacje opierają się – przynajmniej formalnie - na upoważnieniach ustawowych, brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać je za przepisy prawa miejscowego wydane w trybie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy i w konsekwencji przyjąć, że doszło jedynie do nieistotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy. Skutkiem przyjęcia powyższego stanowiska jest zwolnienie Sądu z obowiązku dalszego szczegółowego odniesienia się do poszczególnych regulacji zaskarżonej uchwały, chociaż również w tej materii doszło do rażących przekroczeń upoważnień ustawowych, na których opierają się jej zapisy. Przykładowo § 2 pkt 1 uchwały wprowadził obowiązek rejestracji wszelkich zwierząt domowych, co nie znajduje jakiegokolwiek upoważnienia w przepisach delegacyjnych. Ze względu na to, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od dnia jej podjęcia upłynął okres przekraczający jeden rok, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o co wnosił organ nadzoru i w związku z tym należało zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzec o jej niezgodności z prawem. Orzeczenie o niemożności wykonania uchwały w całości oparto o przepis art. 152 przywołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r.