II SA/Po 4645/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M. i C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwotę [...] zł ([...] 00/100) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Umową notarialną z dnia [...] grudnia 1989 r. Skarb Państwa oddał C. i M. małżonkom J. w użytkowanie wieczyste działkę nr [...]o powierzchni [...]m2 pod budowę domu mieszkalnego. Użytkownicy wieczyści zobowiązali się do zabudowy działki w terminie 5 lat. Kontrahenci uzgodnili, że rozpoczęcie budowy, za które uważa się wykonanie ław fundamentowych powinno nastąpić w ciągu 2 lat, a jej zakończenie, za które uważa się zawiadomienie o oddaniu domu lub budynku do użytku w ciągu następnych trzech lat. Terminy te podlegają na wniosek użytkownika wieczystego przedłużeniu, jeżeli opóźnienie w rozpoczęciu lub zakończeniu budowy jest następstwem okoliczności niezależnych od użytkownika wieczystego. Zarząd Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. naliczył dodatkową opłatę roczną w wysokości [...]zł z tytułu niezabudowanania w umówionym terminie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym C. i M. J. . Fakt niezabudowania działki położonej w P. przy ul. [...] ujawniły oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniach [...] maja 1995 r. i [...] września 1996 r. W odwołaniu od tej decyzji, z wnioskiem "o anulowanie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezabudowania nieruchomości" użytkownicy wieczyści wyjaśnili, że nie rozpoczęli budowy w terminie z uwagi na brak środków finansowych i możliwości realizacji budowy zgodnie z warunkami zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]marca 1998 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Miasta P. przy uwzględnieniu nowego stanu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z uwagi na wejście w życie od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741). Rozpoznając sprawę ponownie Zarząd Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. orzekł o naliczeniu użytkownikom wieczystym dodatkowej opłaty rocznej w kwocie [...]zł za niezabudowanie działki w umówionym terminie, odpowiadającej 10 % wartości nieruchomości, określonej na dzień [...] marca 2001 r. wg operatu szacunkowego sporządzonego przez inż. A. F. ponieważ na działce wykonano zaledwie I kondygnację budynku. W odwołaniu od tej decyzji C. i M. J. wyjaśnili, że nie byli w stanie terminowo prowadzić budowy domu z uwagi na skromne możliwości finansowe oraz trudności w uzyskaniu wymaganych uzgodnień i opinii oraz w wykonaniu projektów technicznych. Zawiadomili o tym Zarząd Geodezji w dniu [...] października 2000 r. W piśmie z tej daty zawarli też wywody, które dawały podstawę do wyznaczenia im dodatkowych terminów na zabudowę. Odwołujący się obecnie wystąpili już w sposób wyraźnie wyartykułowany "o wyznaczenie dodatkowych terminów do zakończenia zabudowy nieruchomości, zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W konsekwencji domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]czerwca 2001 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że podpisanie zaskarżonej decyzji przez członka Zarządu Miasta, zamiast Prezydenta narusza przepis art. 39 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz poleciło przy rozpatrywaniu sprawy rozważyć wniosek o wyznaczenie dodatkowego terminu zabudowania działki. Wyznaczenie tego terminu nie jest bowiem, w przeciwieństwie do instytucji przedłużenia terminu z art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwarunkowane zaistnieniem okoliczności niezależnych od użytkownika wieczystego. Rozpoznając sprawę po raz trzeci, Zarząd Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. obciążył C. i M. J. dodatkową opłatą roczną w kwocie [...]zł na podstawie art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz .U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Użytkownicy wieczyści w odwołaniu ponowili wniosek o wyznaczenie dodatkowych, realnych terminów do zakończenia zabudowy nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2001 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że właściciel gruntu ustalając dodatkową opłatę roczną zastosował wobec użytkowników wieczystych swoistą sankcję finansową z powodu niedotrzymania terminu zabudowy, mającą dyscyplinować do zagospodarowania działki na cel określony w umowie. Decyzja ta wprawdzie ma charakter uznaniowy, ale do jej naliczenia wystarczającym jest fakt nie wywiązania się z warunków umowy. Poza tym w dniu [...] czerwca 1997 r. właściciel gruntu wszczął z urzędu wobec odwołujących się postępowanie w trybie art. 26 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sprawie rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, lecz zostało ono umorzone z przyczyn formalnych. Organ odwoławczy podkreślił też w uzasadnieniu, że użytkownicy nie skorzystali z możliwości przedłużenia terminu na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy, bądź wyznaczenia terminu dodatkowego w trybie art. 63 ust. 1 "nie występując ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie". Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez C. i M. J.. Skarżący domagali się uchylenia decyzji, wydanych w obu instancjach bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności stanu zabudowy działki bezpośrednio przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Nie został też rozpatrzony ich wniosek o wyznaczenie dodatkowego terminu do zakończenia zabudowy. Ustawodawca zagwarantował nie tylko możliwość przedłużenia terminu, o jakim mowa w art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, co w przeciwieństwie do przedłużenia terminu nie jest uwarunkowane zaistnieniem okoliczności niezależnych od użytkownika wieczystego. Nadto z brzmienia art. 63 ust. 2 ustawy wynika, że dopiero w razie niedotrzymanie terminów, o których mowa w art. 63 ust. 1 oraz art. 62 mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Ponad argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśliło, że ustawodawca pozostawił możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego uznaniu właściwego organu, zaś wniosek w tym zakresie został złożony dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji w sprawie wyznaczenia opłaty dodatkowej. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. skarżący wyjaśnili, że umową notarialną z dnia [...] października 2001 r. darowali przedmiotową nieruchomość synowi P.J. i jego żonie G. J., a dnia [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "A" w P. wydał decyzję nr [...] o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, już z tej przyczyny, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 kpa. Z przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wynika, że w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego. Oznacza to, że organ działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. W takim wypadku uzasadnienie powinno wskazywać, dlaczego takie, a nie inne rozstrzygnięcie zostało wybrane. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, mimo kilkakrotnie składanych przez skarżących wyjaśnień na temat przyczyn niedotrzymania terminów, uzasadnienia organów obu instancji nie zawierają takiego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 22.IX.1993 r. sygn. I SA 4/93, OSP 1994/3/46). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]czerwca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji poleciło organowi pierwszej instancji rozważenie możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu zabudowy działki. Uzasadnienie decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. nie zawiera uzasadnienia wskazującego na uczynienie tej kwestii przedmiotem rozważań organu orzekającego, a mimo to zaskarżona decyzja przechodzi nad tym do porządku. Podjęcie próby uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji dopiero w odpowiedzi na skargę nie może odnieść skutku, bowiem odpowiedź na skargę należy do postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Rezygnacji z możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy organ orzekający również nie uzasadnił. Pozostawienie bez rozpoznania wniosków skarżących złożonych w trybie art. 62 ust. 4 ustawy i orzekanie w sprawie dodatkowej opłaty rocznej uznać należy za istotne naruszenie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22.III.1993 r. sygn. I SA 1382/92 ONSA 1993/3/81). Oczywiście samo załatwienie tego wniosku w przedmiocie przedłużenia terminu nie wymagało decyzji, lecz wyrażenia zgody w trybie przystąpienia do umowy zmieniającej umowę pierwotną (patrz wyrok NSA z 10.IV.1997 r. sygn. II SA/Wr 981/96, ONSA 1998 r. nr 1, poz. 24 i z dnia 26.IV.1996 r., sygn. I SA 1991/94, ONSA 1997 r. nr 2, poz. 75). Sygnalizowane na rozprawie sądowej zmiany jakie zaszły w sferze faktycznej i prawnej po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie skargi, bowiem Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jej wydania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3, art. 152 i art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK