I OSK 435/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 760/23 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.440/28/2023 w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 760/23 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.440/28/2023 oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 lipca 2023 r. nr 5026.4.2023 w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła P. M. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a PostAdmU w zw. z art. 145a § 1 PostAdmU w zw. z art. 13 § 1 KC wzw. z art. 12 KC w zw. z art. 94 § 1 KRiO w zw. z art. 64a UPS oraz art. 111 § 1 KRiO zw. z art. 64a UPS poprzez błędne uznanie, że pozbawienie władzy rodzicielskiej na podstawie art. 111 § 1 KRiO "związane jest bezpośrednio z zaniedbywaniem obowiązków rodzicielskich" i tym samym pominięcie w takiej interpretacji określonej w art. 111 § 1 KRiO przesłanki trwałej przeszkody w wykonywaniu władzy rodzicielskiej, która to przesłanka może doprowadzić do pozbawienia władzy rodzicielskiej w wyniku okoliczności niezawinionych przez rodzica, co pokrywa się częściowo z właściwą dla instytucji ubezwłasnowolnienia przesłanką niemożności kierowania swym postępowaniem wskutek choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a PostAdmU w zw. z art. 145a § 1 PostAdmU w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64a UPS poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej polegające na odmowie P. M. prawa do skorzystania z dobrodziejstwa art. 64a UPS ze względu na ubezwłasnowolnienie całkowite jej matki, w sytuacji gdy z takiego prawa mogłaby skorzystać osoba, której rodzic zostałby pozbawiony władzy rodzicielskiej na podstawie art. 111 § 1 KRiO w wyniku tej samej choroby, na którą A. M., która to choroba może stanowić zarówno przesłankę do pozbawienia władzy rodzicielskiej, tj. trwałą przeszkodę w sprawowaniu władzy rodzicielskiej (art. 111 § 1 KRiO), jak i do ubezwłasnowolnienia, tj. niemożność kierowania swym postępowaniem wskutek choroby psychicznej (art. 13 § 1 KC). Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.440/28/2023 oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z 6 lipca 2023 r. nr 5026.4.2023, a także zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy poprzez wydanie w terminie 30 dni od ogłoszenia wyroku decyzji zwalniającej skarżącą w całości z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej A. M. w oparciu o art. 64a UPS. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "KC", "KRiO" oraz "UPS" to jednocześnie nie precyzuje używanych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 – dalej jako: "k.c."), ustawy z 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej jako "k.r.o.") oraz ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej jako "u.p.s.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę P. M. Skarżąca nie zgadza się jednak z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji. Na gruncie p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie, jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 p.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga - p.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04, LEX nr 424587; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, nie jest dla niego obojętne, gdyż: "pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 716/06, "Glosa" 2007, nr 3, poz. 140). Jeżeli zatem intencją skarżącego jest w istocie polemika z motywami przyjętymi przez sąd pierwszej instancji, nie zaś z samym rozstrzygnięciem, które uwzględniło jego skargę, to takie ukierunkowanie skargi jest dopuszczalne, aczkolwiek strona musi wówczas wykazać, że uzasadnienie w kształcie przyjętym przez sąd, nawet w powiązaniu z korzystnym dla niej rozstrzygnięciem, narusza obowiązujące przepisy (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 173). Jak podniesiono wyżej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest w istocie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a nie jego rozstrzygnięcie. W sprawie wywołanej niniejszą skargą kasacyjną istota sporu zasadniczo ogniskuje się wokół jednej kwestii, a mianowicie, skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Łomży z 10 lutego 2012 r., sygn. I Ns 107/11, o całkowitym ubezwłasnowolnieniu A. M. należało potraktować jako prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu jej władzy rodzicielskiej nad skarżącą w rozumieniu art. 64a u.p.s. Z tej przyczyny, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji powinien był nie tylko uchylić decyzje organów, lecz także zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz przesądzić o obowiązku całkowitego zwolnienia jej z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 p.p.s.a., art. 13 § 1 k.c., art. 12 k.c., art. 94 § 1 k.r.o., art. 111 § 1 k.r.o. oraz art. 64a u.p.s., jak również art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64a u.p.s. Istota zarzutów sprowadza się de facto do utożsamienia dwóch odrębnych sytuacji prawnych. Pierwsza z nich to pozbawienie władzy rodzicielskiej na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Druga to utrata możności wykonywania tej władzy jako konsekwencja braku pełnej zdolności do czynności prawnych, wynikająca z art. 94 § 1 k.r.o. po uprzednim ubezwłasnowolnieniu całkowitym. Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że przepis art. 64a u.p.s. jako przepis przewidujący obligatoryjne, całkowite zwolnienie z opłaty powinien być interpretowany ściśle. Ustawodawca posłużył się w nim jednoznaczną formułą. Wymaga przedstawienia prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu mieszkańca domu pomocy społecznej władzy rodzicielskiej nad osobą obowiązaną do ponoszenia opłaty oraz złożenia oświadczenia, że władza rodzicielska nie została przywrócona, albo prawomocnego orzeczenia o skazaniu za wskazane w tym przepisie przestępstwo. Przepis ten nie odwołuje się do konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia sądu. W realiach niniejszej sprawy taka przesłanka nie została spełniona. Bezsporne jest, że A. M. została całkowicie ubezwłasnowolniona z powodu choroby psychicznej postanowieniem Sądu Okręgowego w Łomży z 10 lutego 2012 r., sygn. I Ns 107/11. Bezsporne jest również, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem z 12 marca 2015 r., sygn. III RNs 34/15, została umieszczona w domu pomocy społecznej. Poza sporem pozostaje też, że wyrokiem rozwodowym z 18 lutego 2013 r., władzę rodzicielską nad skarżącą i jej bratem powierzono ojcu, zaś władzę rodzicielską matki ograniczono do dowiadywania się o stanie zdrowia i postępach w nauce dzieci. Żadne z tych rozstrzygnięć nie jest jednak prawomocnym orzeczeniem o pozbawieniu władzy rodzicielskiej w rozumieniu przepisu art. 64a u.p.s. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu jest zarazem orzeczeniem pozbawiającym władzy rodzicielskiej. Ubezwłasnowolnienie całkowite, orzekane na podstawie art. 13 § 1 k.c., powoduje zgodnie z art. 12 k.c. brak zdolności do czynności prawnych. Z kolei art. 94 § 1 k.r.o. stanowi, że jeżeli jedno z rodziców nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. Oznacza to, że w przypadku ubezwłasnowolnienia ustawowy skutek w sferze władzy rodzicielskiej wynika z normy prawa materialnego. Nie jest on równoznaczny z wydaniem odrębnego orzeczenia sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. Inny jest bowiem przedmiot rozstrzygnięcia, inna jest podstawa prawna i inny jest sposób ukształtowania sytuacji prawnej rodzica. W orzeczeniu o ubezwłasnowolnieniu sąd nie rozstrzyga o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. Rozstrzyga o zdolności danej osoby do kierowania swoim postępowaniem. Dopiero ustawa łączy z tym stanem określony skutek w sferze władzy rodzicielskiej. Natomiast orzeczenie wydawane na podstawie art. 111 § 1 k.r.o. jest wprost orzeczeniem o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. To właśnie do takiego orzeczenia odwołuje się przepis art. 64a u.p.s. Nie zmienia tej oceny odwołanie do przepisu art. 111 § 1 k.r.o. i wskazanej w tym przepisie przesłanki trwałej przeszkody w wykonywaniu władzy rodzicielskiej. Trafnie skarżąca zauważa, że pozbawienie władzy rodzicielskiej może nastąpić nie tylko wtedy, gdy rodzic nadużywa tej władzy lub rażąco zaniedbuje swoje obowiązki, lecz także z powodu trwałej przeszkody. Okoliczność ta nie prowadzi jednak do wniosku, że każde orzeczenie, którego następstwem jest utrata możności wykonywania władzy rodzicielskiej, należy utożsamiać z orzeczeniem o jej pozbawieniu. Dla zastosowania art. 64a u.p.s. relewantne nie są bowiem przyczyny, dla których rodzic utracił możliwość sprawowania pieczy nad dzieckiem, lecz to, czy zapadło prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. Tego właśnie w sprawie zabrakło. Z tych samych względów nie mogła odnieść skutku argumentacja odwołująca się do podobieństwa przesłanek z art. 13 § 1 k.c. i art. 111 § 1 k.r.o. Sama choroba psychiczna może, ale nie musi skutkować pozbawieniem władzy rodzicielskiej, dlatego też może, ale nie musi ona prowadzić do ubezwłasnowolnienia całkowitego. Nie daje to jednak podstaw do przyjęcia, że w każdym przypadku przedstawienia orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu rodzica ziściła się przesłanka obligatoryjnego zwolnienia, o której mowa w art. 64a u.p.s. Takiej treści temu przepisowi przypisać nie można. Nie przekonuje także argumentacja oparta na słownikowym rozumieniu czasownika "pozbawić". Wykładnia językowa nie może abstrahować od systemowego kontekstu użytego zwrotu. Ustawodawca posłużył się w przepisie art. 64a u.p.s. pojęciem "prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej", które na gruncie k.r.o. ma określone znaczenie normatywne. Nie obejmuje ono każdego orzeczenia, z którego pośrednio wynika utrata możliwości wykonywania tej władzy. Przepis art. 64a u.p.s. został wprowadzony do ustawy w 2015 r. na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015, poz. 1310). Wprowadzenie nowej regulacji (art. 64a) miało na celu przeciwdziałanie poczuciu niesprawiedliwości w stosunku do dzieci zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej, wobec którego zostało wydane orzeczenie o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. Proponowany przepis miał pozwolić dzieciom, w stosunku do których rodzice przez całe życie postępowali w sposób naganny, lekceważąc swoje obowiązki, a przez to dzieci te musiały przebywać w rodzinach zastępczych bądź w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, nie ponosić kosztów utrzymania rodziców w domu pomocy społecznej (por. uzasadnienie projektu ustawy Sejmu RP VII kadencji, druk nr 3473). Zwracano jednak uwagę, że przepis ten został wprowadzony, pomimo że istnieje przepis art. 144¹ k.r.o., z którego wynika, że zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (por. R. Frąckowiak (red.), Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. 1, 2019). Akcentowano też, że idea przyjętej regulacji jakkolwiek słuszna, dotyczy wyłącznie osób, których rodzice zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej. Poza jej zakresem pozostają zatem osoby, które w dzieciństwie zostały faktycznie przez rodziców porzucone, przebywały w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej, ale ich rodziców nie pozbawiono władzy rodzicielskiej (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2025. Wnioski te są uzasadnione, zważywszy na fakt, że przepis art. 64a u.p.s. ustanawia wyjątek od zasady odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i powinien on być interpretowany ściśle, stosowany tylko w sytuacji, gdy obiektywne okoliczności zdefiniowane przez ustawodawcę poddają się formalnej weryfikacji. Taki właśnie charakter ma wymóg przedstawienia prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. W sytuacji gdy skarżąca nie przedstawiła ani prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu mieszkańca władzy rodzicielskiej nad nią wraz z oświadczeniem, że władza rodzicielska nie została przywrócona, ani prawomocnego orzeczenia o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, rodzeństwa lub rodzica jej sytuacja nie jest tak jednoznaczna, jak wymaga tego ustawa. Dlatego trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że choć w sprawie nie zachodzi przesłanka - obligatoryjnego - zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 64a u.p.s., to zważywszy na okoliczności sprawy konieczne jest zbadanie zaistnienia przesłanek - fakultatywnego - zwolnienia jej z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Argument konstytucyjny prezentowany w skardze kasacyjnej nie może prowadzić do zastąpienia ustawowej przesłanki inną, niewyrażoną w ustawie, a mianowicie samym istnieniem orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym. Nietrafnie skarżąca kasacyjnie przekonuje, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prowadzi do nierównego traktowania osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, ponieważ dziecko rodzica chorego psychicznie mogłoby uzyskać zwolnienie z art. 64a u.p.s., gdyby wcześniej zapadło orzeczenie o pozbawieniu władzy rodzicielskiej na podstawie art. 111 § 1 k.r.o., natomiast nie uzyska go wtedy, gdy zapadło jedynie orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu całkowitym. Zasada równości wobec prawa wymaga jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną. W rozpatrywanej sprawie taką cechą nie jest sama choroba rodzica ani podobieństwo następstw życiowych po stronie dziecka. Cechą relewantną, przyjętą przez ustawodawcę w art. 64a u.p.s., jest przedstawienie określonego rodzaju prawomocnego orzeczenia sądu. Osoba, która dysponuje prawomocnym orzeczeniem o pozbawieniu władzy rodzicielskiej, nie znajduje się zatem w tej samej sytuacji prawnej co osoba, która może przedstawić jedynie orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu. Odmienne potraktowanie tych sytuacji wynika wprost z ustawy i odpowiada przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji obligatoryjnego zwolnienia z opłaty. Podkreślić należy, że oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza aprobaty dla sposobu, w jaki organy rozpoznały wniosek skarżącej w pozostałym zakresie. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że organy były zobowiązane do wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania przepisu art. 64 u.p.s. oraz do rozważenia, czy w sprawie nie zachodzi inna podstawa zwolnienia z opłaty, czemu powinny dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. i do zobowiązania organu do wydania decyzji zwalniającej skarżącą w całości z opłaty na podstawie art. 64a u.p.s. Nie tylko bowiem nie została spełniona materialnoprawna przesłanka z tego przepisu, lecz ponadto sama sprawa wymaga ponownego, pełnego zbadania w zakresie art. 64 u.p.s., zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.