II OSK 829/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/08 w sprawie ze skargi S. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2119/08, oddalił skargę Starosty Olsztyńskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 lipca 2006 r. do Starostwa Powiatowego w Olsztynie wpłynął wniosek inwestora I. B., dotyczący wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. na działce geod. nr [...]. W dniu 6 września 2006 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] Starosta Olsztyński, działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W dniu 14 września 2006 r. wniosek o podjęcie zawieszonego w dniu [...] września 2006 r. postępowania, złożył inwestor. Starosta Olsztyński w dniu [...] września 2006 r. postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. podjął uprzednio zawieszone postępowanie. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało doręczone inwestorowi w dniu 29 września 2006 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r., Starosta Olsztyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 października 2006 r. (adnotacja inwestora na decyzji). Pismem z dnia 11 października 2007 r. Warmińsko-Mazurski Urząd Wojewódzki w Olsztynie nakazał Staroście Olsztyńskiemu złożenie wyjaśnień dotyczących przebiegu przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Olsztyński wskazał na 58-dniowy upływ terminu w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę pieniężną w wysokości 6.500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni, decyzji nr [...], z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skoro wniosek dotyczący wydania pozwolenia na budowę został złożony w dniu 7 lipca 2006 r., a więc od tego dnia rozpoczął bieg termin 65 dni wskazany w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, to decyzja w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 5 października 2006 r., została wydana po upływie 90 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ wskazał jednakże, że zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego odliczeniu od biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego podlega okres 12 dni związany z zawieszeniem postępowania (od 13 września 2006 r. – wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, od 25 września 2006 r. – wydanie postanowienia o podjęciu postępowania). W związku z tym, organ wskazał, że decyzja w przedmiotowym postępowaniu wydana została po 13 dniach zwłoki co skutkuje naliczeniem kary w wysokości 6.500 zł, po 500 zł za każdy dzień zwłoki. Na powyższe postanowienie Starosta Olsztyński złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. złożonej przez Starostę Olsztyńskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 218/08 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, gdyż organy od terminu 65 dni nie odliczyły terminu 7 dni do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania (art. 101 § 3 k.p.a.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Warmińsko-Mazurski, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę pieniężna w wysokości 3.000 zł. Organ I instancji wskazał, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2006 r. nastąpiło po upływie 90 dni od wpłynięcia wniosku inwestora, jednakże odliczeniu od biegu terminu podlegał okres 12 dni związany z zawieszeniem postępowania, a także zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2008 r., 7- dniowy termin przewidziany na złożenie ewentualnego zażalenia na postanowienie Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] września 2006 r. W związku z powyższym organ I instancji wykazując na 6 dni zwłoki, naliczył Staroście Olsztyńskiemu karę w wysokości 3.000 zł, po 500 zł za każdy dzień. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta Olsztyński, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania wskazując, iż Wojewoda w swoim postanowieniu nie uwzględnił faktu, że w dniu 6 września 2006 r. strona wypożyczyła 4 egz. projektu budowlanego, które oddała w dniu 14 września 2006 r. i w tym dniu złożyła też oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Starostę Olsztyńskiego karę pieniężną w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] października 2006 r., czyli po upływie 90 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ II instancji podniósł, iż Wojewoda Warmińsko-Mazurski odliczył od czasu trwania przedmiotowego postępowania okres 12 dni związanych z zawieszeniem postępowania oraz stosownie do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 218/08, siedmiodniowy termin przewidziany na złożenie ewentualnego zażalenia, co daje 2-dniowe przeterminowanie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 218/08 wskazuje się podobnie, jak przyjął to Wojewoda w piśmie z dnia 20 października 2008 r., że przy odliczaniu od czasu trwania postępowania okresu związanego z zawieszeniem postępowania, należy uwzględnić cały okres zawieszenia tego postępowania, łącznie z upływem 7-dniowego terminu przewidzianego na wniesienia zażalenia. Byłby to więc czas od zawieszenia postępowania do upływu 7-dniowego terminu przewidzianego przepisami prawa na wniesienie zażalenia (od 13 września 2006 r. do 6 października 2006 r. – w sumie 23 dni). W związku z powyższym odliczenie, zdaniem organu II instancji, od czasu trwania postępowania (90 dni) 65 dni, wynikających z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 23 dni z tytułu zawieszenia postępowania wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do 2-dniowego przekroczenia terminu. Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. złożył Starosta Olsztyński wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że od 65-dniowego terminu przewidzianego w tym przepisie, nie podlega odliczeniu czas, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał możliwości realnego działania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie posiadał kompletu akt sprawy. Naruszenie ww. przepisu polegało również, zdaniem Starosty na błędnym przyjęciu, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary ma charakter postępowania odrębnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. skargę za niezasadną, uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim organ II instancji pominął przy obliczaniu okresu przekroczenia terminu wskazanego w tym przepisie fakt złożenia przez inwestora wniosku o wypożyczenie z akt sprawy 4 egzemplarzy projektu budowlanego w celu ich uzupełnienia. Sąd I instancji wskazał bowiem, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż ww. dokumenty zostały wypożyczone w dniu 6 września 2006 r., kiedy to inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Ich zwrot nastąpił po upływie 8 dni, tj. 14 września 2006 r. Powyższa okoliczność w ocenie Sądu I instancji nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania podobnie jak i brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem z tych przyczyn organ w dniu 6 września 2006 r. postępowania nie zawiesił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r. (sprawa sygn. akt VII SA/Wa 218/08), orzekając po raz pierwszy w sprawie, nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jakoby okres od dnia 6 września do 14 września 2006 r., tj. do dnia, w którym zwrócono 4 egzemplarze projektu budowlanego nie mógł zostać wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa Budowlanego. Gdyby bowiem Sąd rozpoznający sprawę w dniu 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 218/08 uznał, iż tenże okres podlega jednak odliczeniu stosownie do art. 36 ust. 8 Prawa budowlanego ,to okoliczność tą podniósłby z urzędu niezależnie od treści skargi będącej przedmiotem rozpoznania w ww. sprawie. Takim stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do oceny okresu czasu, o którym wyżej mowa związane były (na podstawie art. 153 p.p.s.a.) nie tylko organy rozpoznające sprawę ponownie, ale także Sąd I instancji, do którego wpłynęła skarga kwestionująca to ponowne rozstrzygnięcie organu. Sąd I instancji stwierdził, że zarzut skargi iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie ma charakteru postępowania odrębnego, jest nieuzasadniony, gdyż postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidziane w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta Olsztyński zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powołanej jako p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, a także przepisu procedury administracyjnej, tj. art. 123 k.p.a., – art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd I instancji jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniu również w kwestiach, niebędących przedmiotem rozważań Sądu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na organ administracji architektoniczno-budowlanej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, – art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie pozwolenia na budowę nie podlega odliczeniu czas, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej z uwagi na opóźnienia spowodowane z winy strony nie mógł podejmować czynności zmierzających do rozpoznania sprawy i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wniósł w skardze kasacyjnej o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) za obie instancje, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W przepisach art. 174 p.p.s.a. zostały określone podstawy na jakich może być oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie, formalnie odpowiada tym podstawom, jednak nie są to usprawiedliwione podstawy, nie uwzględniają bowiem wiążących organy i sąd administracyjny postanowień art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a wcześniej Wojewoda Warmińsko-Mazurski i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego byli związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 218/08, co w ocenie Sądu kasacyjnego prawidłowo zostało zrozumiane i zastosowane w wydanych decyzjach i zaskarżonym wyroku. O tym, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi wydającemu pozwolenie na budowę kary pieniężnej za przekroczenie terminu określonego art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest postępowaniem odrębnym przesądzono bez wątpienia już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2008 r. Tymczasem kwestii tej pełnomocnik Starosty Olsztyńskiego w skardze kasacyjnej poświęca osiem stron jej uzasadnienia, tym samym sprzeciwiając się obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej poświęcone temu zagadnieniu, nawet gdyby były merytorycznie uzasadnione, nie mogą być uwzględnione przez Sąd kasacyjny, gdyż naruszałoby to przepis art. 153 p.p.s.a., który wiąże organy i Sąd w tej sprawie. Zatem wnosząc środek odwoławczy (skargę kasacyjną) od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie można zarzucać temu Sądowi, że orzekł w sprawie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi we wcześniej wydanym wyroku, wiążącym później orzekające organy i Sąd na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Podobnie w kwestii ustaleń co do terminu, w jakim została wydana decyzja z dnia [...] października 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Swoje stanowisko w tej sprawie przedstawił Starosta Olsztyński już w piśmie z dnia 22 października 2007 r., skierowanym do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, co konsekwentnie podtrzymywał w dalszym postępowaniu. Sąd orzekając w tej sprawie po raz pierwszy w dniu 14 kwietnia 2008 r. musiał znać więc ten pogląd, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Nie można więc twierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wydaniem wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r. kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro we wskazaniach co do dalszego postępowania, zamieszczonych na str. 5 uzasadnienia wyroku, odnotowano jedynie, że ponownie rozpoznając sprawę zachodzi konieczność "odliczenia 7-dniowego terminu przewidzianego na złożenie zażalenia na postanowienie Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] września 2006 r." Po tak jednoznacznie sformułowanym wskazaniu co do dalszego postępowania, należy zakończyć polemikę na ten temat, niezależnie od tego, czy strona to stanowisko akceptuje, czy też nie, gdyż wynika ono teraz już z wyroku prawomocnego (art. 170 p.p.s.a.). W przypadku uzasadnienia wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r. całkowicie bezpodstawne jest stwierdzenie, że można się tylko domyślać co do wskazań, co do dalszego postępowania. Jeżeli strona (Starosta Olsztyński) nie zgadzał się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 218/08, należało wnosić od niego skargę kasacyjną. Jeżeli tego w odpowiednim terminie nie uczyniono, nie można w tej chwili, przy okazji innego wyroku kwestionować prawidłowości tamtego rozstrzygnięcia, które jest już prawomocne. Błędny jest pogląd pełnomocnika skarżącej, że nie miał możliwości zaskarżenia wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., bowiem był dla skarżącego korzystny (chociaż nie podzielał stanowiska WSA). Nie ma żadnego przepisu zabraniającego wnoszenie środka odwoławczego, jeżeli strona zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, a nie zgadza się z jego uzasadnieniem. W takim przypadku, gdyby nawet Sąd kasacyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając rozstrzygnięcie za odpowiadające prawu, mógł zmienić ocenę prawną lub wskazania co do dalszego postępowania, gdyby te elementy uzasadnienia uznał za błędne (art. 184 p.p.s.a.), co wiązałoby w dalszym postępowaniu w tej sprawie organy i Sąd (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.