III SA/Gl 891/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie NSA Henryk Wach (spr.) WSA Małgorzata Jużków Protokolant Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Powiatu w T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. nr [...] Rady Powiatu w T. w sprawie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...] w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic oraz wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Powiatu [...] oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami Powiatu Tarnogórskiego w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic oraz wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Powiatu [...] powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jako sprzecznej z art. 3d tej ustawy oraz art. 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą przyjęto wyniki konsultacji dotyczących zmiany granic Powiatu [...] i Powiatu [...]. Następnie powołując się na art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził, że rada powiatu nie podjęła uchwały, w której określone zostałyby zasady i tryb konsultacji. Ponadto nie przeprowadzono odrębnych konsultacji w przedmiocie zmiany granic Powiatu [...], a pozytywną opinię wyrażono w oparciu o wyniki konsultacji przeprowadzonych przez gminę O.. Wojewoda [...] wyjaśnił dalej, że uchwała przyjmuje wyniki konsultacji, które zostały ograniczone do mieszkańców sołectw C. i T. w gminie O., a to w sytuacji, kiedy art. 4a ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że konsultacje mogą być ograniczone jedynie do mieszkańców gmin, a nie jednostek pomocniczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Rada Powiatu w T. powołując się na art. 85 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu przypomniała, że [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...] w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic. W tej uchwale określiła zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w sposób, jaki uznała za właściwy. Następnie zaś po zakończeniu konsultacji, po uprzednim przekazaniu Radzie Powiatu wyników konsultacji, podjęto sporną uchwałę. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru, że naruszył jej suwerenność poprzez stwierdzenie, że Rada nie podjęła uchwały, w której określone zostałyby zasady i tryb konsultacji. Na końcu wskazując przykłady zarzucono organowi nadzoru niespójność ocen w nadzorze prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że organy samorządu terytorialnego obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Wskazana uchwała z [...] r. została zaskarżona do WSA z powodu jej niezgodności z art. 3d ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 4a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] stwierdził dalej, że rada powiatu jest władna podjąć uchwałę o wyrażeniu opinii w sprawie zmiany granic gmin dopiero po przeprowadzeniu własnych konsultacji w sprawie. W tej sprawie takich konsultacji nie przeprowadzono, a zatem brak było podstaw do wydania opinii w oparciu o konsultacje przeprowadzone przez inny podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 79 ust. 1,3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Natomiast według art. 85 ust. 1 i 4 tej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa (...) stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również pośrednio do oceny legalności uchwały nr [...] Rady Powiatu w T. z [...] r. w sprawie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...] w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic oraz wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Powiatu [...] należy przede wszystkim przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. I tak: Według art. 3 d ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym: W przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla powiatu mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami powiatu. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powiatu określa uchwała rady powiatu. Z kolei art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice, ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Według art. 4a ust. 1 i 2 tej ustawy, wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub województw - dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, z zastrzeżeniem ust. 2. Konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do: mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą - przez odpowiednie rady gmin, mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw - przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw. Ta regulacja prawna stanowi zatem, że w przypadku zmiany granic gmin naruszających granice powiatów wymagane są opinie odpowiednich rad powiatów poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, które w przypadku, kiedy zmiana granic polega na wyłączeniu części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów. Stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny. Należy przypomnieć, że konsultacje i opinie dotyczą ustalenia granic gminy O. w powiecie tarnogórskim i gminy B. w powiecie będzińskim. Zmiana granic gmin narusza w tym wypadku granice powiatów. Rada Powiatu w T. miał zatem ustawowy – wynikający z art. 4 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy O. oraz obowiązek wydania opinii. Mamy tutaj bowiem do czynienia z przypadkiem, o jakim mowa w art. 3d ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, kiedy obowiązek przeprowadzenia konsultacji wynika z innej ustawy. Należy podkreślić, że użyte w dalszej części wskazanej jednostki redakcyjnej słowo mogą nie powoduje, że przeprowadzenie konsultacji w sprawie zmiany granic gmin powodujących jednocześnie zmianę granic powiatów pozostawiono z mocy tego przepisu do uznania rady powiatu. Prawidłowo zredagowana uchwała Rady Powiatu w T. winna była zatem określić zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami powiatu. Konsultacje mogły zostać ograniczone do mieszkańców gminy objętej zmianą – w tym wypadku gminy O.. Nie mogły jednak zostać ograniczone do mieszkańców sołectw C. i T.. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4b ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 2 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.), opinia rady powiatu winna być dołączona do wniosku składanego przez wnioskodawcę do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy. Rada Powiatu w T. nie wykonała jednak ciążących na niej obowiązków polegających na: wydaniu uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmiany granic gmin powodujących jednocześnie zmianę granic powiatów, przeprowadzeniu tych konsultacji oraz wydaniu opinii po uprzednim wyczerpaniu prawidłowego trybu postępowania. Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ponieważ przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego odzwierciedla i prezentuje proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Powiatu w T.. Wojewoda [...] wyjaśnił, dlaczego uznał, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 - niepublikowany). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiada walor aktu, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Na końcu należy stwierdzić, że nie naruszono również przepisów regulujących tok postępowania nadzorczego. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.