III SA/Gl 1025/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie : NSA Anna Apollo ( spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant : starszy sekretarz Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2004r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miasta M. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia miesięcznego Prezydenta Miasta uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia miesięcznego Prezydenta Miasta M. Rada Miasta M. ustaliła, iż wynagrodzenie prezydenta poczynając od [...] r. będzie składało się z wynagrodzenia zasadniczego w wysokości [...] PLN, dodatku funkcyjnego w wysokości [...] PLN i dodatku specjalnego przyznanego do dnia [...] r. w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, tj. w kwocie [...] PLN oraz dodatku z tytułu wysługi lat. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm. ) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593 ze zm. )oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 marca 2002r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich ( Dz. U. nr 47, poz. 448 ). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art., 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały. Bowiem w wyniku podwyższenia wynagrodzenia zasadniczego z [...] PLN do [...] PLN i obniżenia dodatku specjalnego z 40% do 20% całkowite wynagrodzenie prezydenta uległo obniżeniu o kwotę [...] PLN. W ocenie organu nadzoru zapis § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich ( Dz. U. nr 33, poz. 264 ze zm. ) "prezydentowi przysługuje (..) dodatek specjalny" przy jednoczesnym braku określenia okresu, na jaki ten dodatek się przyznaje przesądza o tym, że ten dodatek jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia prezydenta przez cały okres sprawowania przez niego mandatu. Zgodnie z art. 31 ust. ustawy o pracownikach samorządowych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu pracy. W myśl art. 11 Kodeksu pracy nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy bez względu na podstawę prawną tego stosunku wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Zmiana warunków płacy lub pracy, w świetle art. 29 ust. 4 i 5 Kodeksu pracy wymaga zachowania formy pisemnej. Zatem do zmiany i to na niekorzyść wynagrodzenia Prezydenta Miasta M. wymagana była jego zgoda wyrażona w formie pisemnej. A takiej zgody nie udzielono. Z drugiej strony do zmiany warunków pracy i płacy w odniesieniu do wybranego w wyborach prezydenta miasta nie miały zastosowania przepisy Kodeksu pracy o wypowiedzeniu warunków płacy i pracy. W tej sytuacji podjęcie przez Radę Miasta M. uchwały w sprawie ustalenia miesięcznego wynagrodzenia Prezydenta Miasta prowadzącej do obniżenia jego wynagrodzenia bez wyrażenia przez niego pisemnej zgody naruszyło przepisy Kodeksu pracy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta M. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie zgadzała się ze stanowiskiem organu nadzoru w kwestii naruszenia przez sporną uchwałę prawa. Zgodziła się z wnioskiem, ze dodatek specjalny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia prezydenta. Jednak poprzedni dodatek został przyznany na okres od [...]r. do [...]r. Zatem kolejną uchwałą rada mogła go przyznać w wysokości określonej w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i ( ... ) . W ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do ingerowania przez organ nadzoru w jej kompetencje do ustalania wynagrodzenia prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut skarżącej naruszenia braku podstaw do ingerowania przez organ nadzoru w jej wyłączną kompetencję do ustalania wynagrodzenia prezydenta. Otóż zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gmin jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zatem intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność, czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, jest wykonywany zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego, czy uchwała została podjęta w wykonywaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy przyznawanie wynagrodzenia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta wynagrodzenia. Kompetencji tej, w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593 ze zm. ) rada nie może derogować na przewodniczącego. W świetle przytoczonych wyżej przytoczonych przepisów prawa uchwała przyznająca prezydentowi miasta wynagrodzenie podlega kontroli organu nadzoru, którym jest wojewoda, a sprawowanej wyłącznie pod kątem zgodności uchwały z prawem. W tej sytuacji zarzut skarżącej o naruszeniu jej kompetencji do corocznego ustalenia wysokości dodatku specjalnego nie mógł odnieść skutku. W celu umożliwienia sprawowania przez wojewodę nadzoru nad działalnością organów gminy w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nałożono na wójta, burmistrza, prezydenta miasta obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Jednocześnie wyposażył organ nadzoru w uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w razie stwierdzenia istotnej niezgodności z prawem przedłożonej mu uchwały. To uprawnienie organu nadzoru zostało jednak ograniczone w czasie. Rozstrzygnięcie może być wydane tylko w ciągu 30 dnia od dnia przedłożenia wojewodzie uchwały. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] zachował termin. Z akt postępowania nadzorczego wynikało, że uchwałę nr [...] z dnia [...] r. przedłożono mu [...] r. - z naruszeniem 7 – dniowego terminu - a zaskarżone rozstrzygnięcie wydał w ostatnim dniu terminu [...] r. Kwestia naruszenia przez Prezydenta Miasta terminu do przedłożenia Wojewodzie uchwały nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Prezydent Miasta M. został zatrudniony na podstawie wyboru. Co do zasady nawiązanie zmiana i rozwiązanie stosunku pracy regulowane są przepisami Kodeksu pracy. Jednak w odniesieniu do pracowników samorządowych sprawy z zakresu stosunku pracy regulowane są przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. Art. 31 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że w kwestiach w niej nie uregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Zatem przepisy tej ustawy maja walor przepisów szczególnych w stosunku do regulacji zawartych w Kodeksie pracy. W ustawie o pracownikach samorządowych nie uregulowano kwestii zmiany warunków pracy i płacy pracownika, w szczególności kwestii obniżenia jego wynagrodzenia. Zatem w odniesieniu do większości pracowników samorządowych będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu pracy regulujące tę materię. Jednak prezydent miasta nie był pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lecz na podstawie wyboru. W orzecznictwie, a także w doktrynie utrwalony jest pogląd, ze do stosunku pracy na podstawie wyboru nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy dotyczące zatrudnienia na podstawie umowy o prace, w szczególności regulujące wypowiedzenie warunków płacy i pracy ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 1997r. II S.A. 941 / 97 P.P z 1998r. nr 1 s. 42, czy uchwałą Sadu Najwyższego z 18 lutego 1994r. I PZP 60 / 93 PiZS 1994, nr 7, s.78). Wysokość wynagrodzenia pracowników samorządowych jest kompleksowo uregulowana w art. 20 ust. 1 – 4 ustawy o pracownikach samorządowych oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich ( Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1596 ze zm. ) w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich ( Dz. U. nr 47, poz. 448). W stosunku do prezydenta miasta brak jest przesłanek do zastosowania w oparciu o art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych przepisów Kodeksu pracy dotyczących wysokości wynagrodzenia, skoro przepis szczególny powołanej wyżej ustawy oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie zawartej w niej delegacji dokładnie uregulowały tę materię. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2001r. I PKN 488 / 00 ( OSNP 2003 / 10 / 242 ) pracodawca zatrudniający pracownika samorządowego z wyboru ma możliwość swobodnego ustalania wysokości jego wynagrodzenia w granicach określonych przez art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisy powołanego już rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie ( ...). Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. Organem uprawnionym do oceny jakości jego pracy jest rada gminy. Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania i kwalifikacji (...) wójtowi ( odpowiednio burmistrzowi, prezydentowi miasta ) staroście, marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nie przekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy i miast ( miast na prawach powiatu) powyżej 300 tyś. mieszkańców – w kwocie nie przekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie ostatecznej wysokości dodatku specjalnego w granicach określonych w przytoczonym przepisie pozostawiono organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Prezydentowi Miasta M. dodatek specjalny przyznano po raz pierwszy uchwałą nr [...] z dnia [...] r. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych u urzędach marszałkowskich ( Dz. U. nr 61, poz. 707 ze zm. ). § 7 ust. 1a zawierał analogiczny do § 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. Natomiast z ust. 2 § 7 poprzednio obowiązującego ( do dnia 26 lutego 2003r. )rozporządzenia przewidywał, iż dodatek specjalny może być przyznany na określony czas z tytułu zwiększenia obowiązków. Uchwałą z [...] r. przyznano Prezydentowi dodatek specjalny w wysokości 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na okres od [...] do [...]r. Następnie uchwałą nr [...] Rada Miasta przyznała mu dodatek specjalny w tej samej wysokości na kolejny okres od [...] r. do [...] r. Zakwestionowana przez Wojewodę [...] uchwałą nie tyle obniżono Prezydentowi Miasta wysokość wynagrodzenia ile przyznano mu dodatek specjalny na kolejny okres od [...] r. do [...] r. w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. W granicach posiadanych uprawnień i bez naruszenia § 7 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i ( ... ) Rada Miasta M., oceniając pracę pracownika z wyboru przyznała mu dodatek specjalny w najniższej z dopuszczalnych wysokości tego dodatku. Chociaż faktycznie doprowadziła tym samym do zmiany wysokości całego wynagrodzenia Prezydenta Miasta. Niemniej jednak ta zmiana odbyła się bez naruszenia tak przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządzie gminnym jak i przepisów Kodeksu pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru. Wobec powyższego należało uznać, iż skoro nie doszło do naruszenia przez Radę Miasta M. prawa w uchwale z dnia [...] r. nr [...] to tym samym nie było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego, jako niezgodne z tym przepisem należało je uchylić na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy.