I OSK 380/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Po 676/04 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta K. nad O. z dnia 25 marca 2004 r. (...) w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółki gminnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2004 r. II SA/Po 676/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta K. nad O. z dnia 25 marca 2004 r. (...) w zakresie par. 7 w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Burmistrza Miasta K. nad O. W uzasadnieniu wskazał, że skarga została wniesiona z opóźnieniem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia. W tym wypadku może on zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wywieść zatem należy, że termin do wniesienia skargi przez organ nadzoru zaczyna swój bieg z upływem terminu z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy. W niniejszym wypadku rozpoczął on swój bieg 5 maja 2004 r. tj. w dniu następnym po upływie terminu z art. 91 ust. 1. Jego koniec przypadł na 4 czerwca 2004 r. Tym samym złożenie skargi w dniu 7 lipca 2004 r. należy uznać za spóźnione i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 2, 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Na postanowienie to złożył skargę Wojewoda L., działając za pośrednictwem radcy prawnego. Zaskarżył on w całości zaskarżone postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego nieuwzględnienie. W myśl tego przepisu nie stwierdza się bowiem nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Norma ta oznacza, że określony w niej roczny termin odnosi się do samej możliwości orzekania przez sąd administracyjny o nieważności uchwały. W przypadku wystąpienia przesłanek nieważności przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy sąd posiada kompetencję do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, tym bardziej, że dopuszczalność stwierdzenia nieważności przez wojewodę działającego jako organ nadzoru wyłącza upływ prekluzyjnego terminu liczonego od dnia doręczenia uchwały. Skoro więc ustawodawca przewidział roczny termin na orzekanie o stwierdzaniu nieważności aktu normatywnego organu gminy, a nie określił wprost terminu dla wojewody jako organu nadzoru na skierowanie skargi do sądu administracyjnego należałoby przyjąć, że jest on także związany tym rocznym terminem. WSA w Poznaniu nie ustosunkował się do treści art. 94 ust. 1 usg, a więc nie rozstrzygnął o wszystkich aspektach formalnych sprawy. Ponadto WSA w Poznaniu orzekał w podobnych sprawach po upływie terminu wskazanego w zaskarżonym postanowieniu np. wyrok z 1.10.2003 r. II SA/Po 1138/03 i II SA/Po 1409/03. Uznawał zatem kompetencję organu nadzoru do kierowania skarg w terminie wynikającym z art. 94 ust. 1 usg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przystępując do rozważenia wniesionej skargi kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że w pozostałych przypadkach, poza przyczynami nieważności, sąd nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 par. 2 p.p.s.a. Stąd Sąd związany był wskazanymi w sprawie granicami skargi, w tym wskazaniem przez skarżącą podstaw kasacyjnych. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 58 par. 1 pkt 2 w związku z art. 53 par. 1 p.p.s.a. oraz art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił bowiem skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta K. nad O. jako wniesioną po upływie terminu. Uznał, iż zgodnie z art. 53 par. 1 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosił 30 dni liczonych od dnia, w którym upłynął termin przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę w ramach jego uprawnień nadzorczych. Tym samym podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 27 września 2002 r. III SA 1361/02 /OSP 2003 z. 4 poz. 49/. Stanowisko takie zostało jednak krytycznie ocenione w literaturze, stąd też wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. OSK 1575/04 /Orz. Sądów w sprawach Samorządowych 2005 nr 3 poz. 70/ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął odmienny pogląd stwierdzając, że, "art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji". W przedmiotowej sprawie skarżąca podała jednak w skardze kasacyjnej jako jej podstawę naruszenie przepisów postępowania, wskazując art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego nieuwzględnienie. Artykuł ten przewiduje, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie 1 roku od dnia ich podjęcia, chyba że naruszono obowiązek przedłożenia aktu organowi nadzoru w terminie 7 dni od dnia podjęcia, bądź gdy są one aktem prawa miejscowego. Zarzut ten jest niezasadny, stąd skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przepis ten nie był przez WSA stosowany i nie stanowił podstawy orzeczenia. Nie zostały wskutek jego niezastosowania naruszone przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Jak bowiem podkreślił Z. Kmieciak w glosie do postanowienia NSA z dnia 27 września 2002 r. III SA 1361/02 /OSP 2003 z. 4 poz. 49/ "Przepis ten określa termin czynności orzekania, w żadnym zaś wypadku inicjowania postępowania, które ma doprowadzić do zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego aktu". Stąd nie ma on zastosowania przy obliczaniu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast innych naruszeń przepisów prawa, a jak podkreślono na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie przyczyn nieważności wymienionych w art. 183 par. 2 p.p.s.a. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.