III SA/Gl 996/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik NSA Krzysztof Wujek Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miejskiej C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] r. w sprawie zniesienia dzielnicy "[...]" Miasta C. oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] r. w sprawie zniesienia dzielnicy B. powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z § 28 uchwały Rady Miejskiej w C. nr . z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statutu Miasta C. (tekst jednolity Dz. U. Województwa Śląskiego z 2001 r. Nr 79, poz. 2002 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ten przepis określa tryb tworzenia jednostki pomocniczej gminy, którą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z własnej inicjatywy. W ocenie wojewody, wskazany przepis nie upoważniał rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie zniesienia dzielnicy, ponieważ według art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy podejmując uchwałę w sprawie likwidacji jednostki pomocniczej powinna kierować się zasadami dotyczącymi tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia tej jednostki, zawartymi w statucie gminy. Tymczasem w § 28 statutu Miasta C. określono jedynie zasady tworzenia dzielnic, co powoduje, że brak było podstaw prawnych do podjęcia kwestionowanej uchwały. Wojewoda [...] stwierdził dalej, że art. 7 Konstytucji RP stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że o ile jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w takim zakresie i w tych przypadkach, w których upoważnia je do tego obowiązujące prawo. Na końcu, organ nadzoru wyraził pogląd, że Rada Miasta C. wydając sporną uchwałę bez podstawy prawnej przekroczyła swoje kompetencje, naruszając tym samym normy konstytucyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miejska C. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu naruszenia art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyjaśniła, że stanowisko wojewody jest błędne, a to dlatego, że art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi jedynie, że statut gminy ma określać zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych. Nie można temu zapisowi przypisywać innych treści, ponieważ gdyby ustawodawca wiązał wskazaną regulację z art. 5 ust. 3 ustawy z postanowieniami statutu, to wyraźnie stwierdziłby, że brak określenia w statucie gminy zasad znoszenia jednostek pomocniczych wyłącza możliwość ich znoszenia. Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę na to, że do 18 listopada 1995 r. przepis art. 5 ust. 3 przewidywał określanie w statutach gmin tylko zasad tworzenia jednostki pomocniczej, co nie oznacza, że jednostki pomocnicze nie mogły być znoszone, dzielone lub łączone. Rada Miejska C. stwierdziła dalej, że regulacja prawna zawarta w art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym została skonstruowana według zasady ekonomiczności tworzenia prawa, co oznacza, że ustawodawca posłużył się wyrażeniami niezbędnymi do uzyskania zamierzonego efektu. Skoro określonemu podmiotowi przysługuje prawo tworzenia nowych bytów prawnych, to przysługuje mu również prawo ich przekształcania i znoszenia. Następnie strona skarżąca przedstawiła swoje poglądy dotyczące zasad tworzenia prawa oraz zasad jego nowelizacji akcentując wadliwe skutki nowelizacji art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do stanowiska organu nadzoru stwierdziła, że wyłączną podstawę prawną dla uchwały w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej, w sprawie łączenia, podziału i znoszenia tych jednostek stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a nie przepis art. 5 ust. 3 tej ustawy, który upoważnia jedynie do zamieszczenia w statucie wskazanych tam postanowień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że nie doszło do błędnej interpretacji art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie prawa nie polega bowiem w tym wypadku, na braku uprawnienia do znoszenia jednostek pomocniczych, lecz na nieokreśleniu zasad znoszenia tych jednostek. Wojewoda [...] stwierdził, że art. 5 ust. 3 ustawy nie spełnia roli podrzędnej i wykonawczej w stosunku do art. 5 ust. 1 i 2. Zaprezentowane zaś przez stronę skarżącą poglądy wypaczają intencje ustawodawcy, który uznał za konieczne ustalenie w statucie gminy zasad tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia jednostek pomocniczych. Stanowisko organu nadzoru znajduje również uzasadnienie w art. 7 Konstytucji RP wyrażającym zasadę praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1, i 4 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast według art. 98 ust. 1 i 4 tej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa (...) stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również dla oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] r. w sprawie zniesienia dzielnicy B. ma regulacja prawna zawarta w art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który brzmi: 1. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. 2. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. 3. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Skoro uchwała Rady Miejskiej C. z [...] r. będąca z mocy art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym aktem prawa miejscowego w zakresie jednostki pomocniczej, dotyczyła zniesienia jednostki pomocniczej – dzielnicy B., jej podstawą prawną mógł być jedynie przepis art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy, ponieważ tylko w tej jednostce redakcyjnej ustawodawca posłużył się zwrotem znoszenie jednostki pomocniczej. Treść tego ostatniego przepisu jest jasna i czytelna, ponieważ dla odczytania zawartej tam normy prawnej wystarczającym jest posłużenie się wykładnią gramatyczną. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w § 28 statutu Miasta C. nie określono zasad znoszenia jednostki pomocniczej. To zaś oznacza, że brak było podstaw prawnych do zniesienia dzielnicy B. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie ugruntowanym jest pogląd, że rażące (istotne) naruszenie prawa to sytuacja, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym (istotnym) naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (zob.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego odzwierciedla i prezentuje proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Miejskiej C. Wojewoda [...] wyjaśnił, dlaczego uznał, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym. W tym wypadku istotność naruszenia prawa polegała na naruszeniu podstawy prawnej podjętej uchwały, ponieważ w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiada walor aktu, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Na końcu należy stwierdzić, że nie naruszono również przepisów regulujących tok postępowania nadzorczego. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.