IV SA/Wr 489/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: NSA Henryk Ożóg NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. w sprawie wyboru przedstawicieli Gminy Miejskiej D., jako reprezentantów organu prowadzącego, do składu Komisji Konkursowych w celu wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów Przedszkola Publicznego Nr [...], Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi i Gimnazjum Nr [...] w D. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz Gminy Miejskiej D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu; III. orzeka, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru przedstawicieli Gminy Miejskiej D., jako reprezentantów organu prowadzącego, do składu Komisji Konkursowych w celu wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów Przedszkola Publicznego Nr [...], Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi i Gimnazjum Nr [...] w D. Rada Miejska D., powołując się na art. 18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), wybrała wskazanych z imienia i nazwiska przedstawicieli Gminy Miejskiej D., jako reprezentantów organu prowadzącego, do składu wyżej wymienionych komisji konkursowych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w myśl art. 5c ust. 2 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. W opinii organu nadzoru wyżej wymieniony przepis określający, iż organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest w omawianym przypadku Burmistrz D. powoduje, że powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, nie będzie miał zastosowania. Zdaniem Wojewody powyższe oznacza, że Burmistrz D. jako organ prowadzący szkołę lub przedszkole powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły lub przedszkola oraz wyłania trzech swoich przedstawicieli do komisji konkursowej. Organ nadzoru wywiódł, iż należy uznać, że skoro ustawodawca przewiduje, iż w skład komisji konkursowej wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę lub placówkę, czyli w omawianym przypadku przedstawiciele Burmistrza Miasta D., to jest oczywiste, że przedstawicieli tych wyłania w drodze zarządzenia Burmistrz, a nie Rada Miejska D. w drodze uchwały. W ocenie Wojewody Rada Miejska D. wyłaniając reprezentantów organu prowadzącego szkoły i przedszkola przekroczyła zakres swoich kompetencji. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podstawą do wniesienia skargi była uchwała Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. Strona skarżąca, przytoczywszy przepisy art. 36a ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stwierdziła, że organy gminy, jak wszystkie organy władzy publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP powinny działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r. sygn. akt U5/86 (OTK 1986/1/1) podniosła, iż brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczych. Upoważnienie ustawowe podlega bowiem zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę. W opinii strony skarżącej nie można uznać, by art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, ani żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa, upoważniał organ wykonawczy gminy do wyłonienia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej. Przepis ten upoważnia organ wykonawczy gminy wyłącznie do powołania komisji konkursowej w składzie wskazanym w tym przepisie. W sytuacji, gdy przepis prawa nie wskazuje bezpośrednio organu właściwego do wyłonienia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej, należy uznać, iż zgodnie z wynikającą z treści art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zasadą domniemania kompetencji, wyłącznie rada gminy może desygnować wybrane przez siebie osoby jako reprezentantów organu prowadzącego do składu komisji konkursowej. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2003 r. sygn. akt II SA/Po 1438/03 i II SA/Po 1560/03 oraz z dnia 1 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2126/03. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy organem właściwym do wyboru przedstawicieli gminy, jako reprezentantów organu prowadzącego, do składu komisji konkursowych powołanych w celu wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół lub przedszkoli jest – jak uważa Wojewoda D. – burmistrz (prezydent miasta, wójt), czy też – jak uważa strona skarżąca – rada gminy. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) stanowi, iż w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Stosownie do art. 5c pkt 2 tej ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 36a ust. 5 wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. W myśl art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Rozpatrywane zagadnienie było już w przeszłości przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności – jak trafnie wskazano w skardze – problematyką tą zajmowano się w wyrokach NSA z dnia 19 września 2003 r. sygn. akt II SA/Po 1438/03 i II SA/Po 1560/03 oraz z dnia 1 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2126/03. W orzeczeniach tych wskazywano, że tak określone przez ustawodawcę kompetencje burmistrza należy interpretować jako powołanie komisji konkursowej z imiennym wskazaniem członków tej komisji, przy czym członkowie ci winni być wcześniej wskazani przez uprawnione podmioty wymienione w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Natomiast organem uprawnionym do wyznaczenia do składu komisji konkursowej przedstawicieli organu prowadzącego jest – w myśl art. 18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – rada gminy, a nie burmistrz, czy wójt lub prezydent miasta. Burmistrz (wójt, prezydent miasta) posiada umocowanie do imiennego powołania komisji z wyznaczonych, względnie wybranych przedstawicieli podmiotów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie odpowiada temu warunkowi wyznaczenie przedstawicieli organu do komisji konkursowej. Wskazanie przez burmistrza (wójta, prezydenta miasta) przedstawicieli gminy jako reprezentantów organu prowadzącego szkołę lub placówkę jest w istocie przekroczeniem kompetencji ustawowej. Umocowanie płynące z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 5c pkt 2 tej ustawy nie jest tożsame z uprawnieniem do wyznaczania przedstawicieli do komisji konkursowej. Ustawowy zwrot "powołuje komisję konkursową" w określonym składzie oznacza kompetencje i jednocześnie obowiązek jej imiennego wyłonienia. Nie oznacza jednak kompetencji do wyznaczania do komisji konkursowej przedstawicieli gminy jako reprezentantów organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Podzielając w pełni stanowisko prezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy odmienne stanowisko organu nadzoru za nieprawidłowe, a skargę za uzasadnioną. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 148, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) – orzeczono jak w sentencji.