III SA/Kr 706/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia 31 grudnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy Burmistrza Gminy i Miasta [...] stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia 31 grudnia 2002 roku numer [...] w przedmiocie powołania zastępcy burmistrza Gminy i Miasta [...] Wojewoda wniósł skargę na Zarządzenie nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie powołania Zastępcy Burmistrza Gminy i Miasta [...], wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżone zarządzenie pozostaje w sprzeczności z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. Nr 61,poz.707 z późn.zm./, którego pkt 4,1 tabeli stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miast /miast na prawach powiatu/ załącznika nr 3 przedmiotowego rozporządzenia zawiera wymóg wyższego wykształcenia dla burmistrzów w gminach do 15 tyś. mieszkańców. Zaskarżonym Zarządzeniem Burmistrz Gminy i Miasta w [...] powołując na stanowisko swojego zastępcy osobę nie posiadającą wyższego wykształcenia naruszył obowiązujące prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2004r. /sygn. akt II S.A./Kr 3042/03/ skargę odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaskarżone zarządzenie jest wyłącznie aktem powołania w rozumieniu art 68 § 1 kodeksu pracy, nosi zatem wszelkie cechy aktu indywidualnego adresowanego do powoływanego pracownika. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarga kasacyjna została oparta na je art.174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. skarżąca zarzuciła powyższemu postanowieniu: naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a także naruszenie prawa procesowego poprzez zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 w zw. z art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone postanowienie pozostaje w sprzeczności z art.91 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym " o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia..." Ponieważ w zd.2 art.91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, ustawodawca, nie zamieścił słów " podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej", oznacza to że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał /zarządzeń/ organów gminy nadzorowi, przy jednoznacznym umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Tym samym każda uchwała lub każde zarządzenie podjęte przez organy gminy - czy to należące do zakresu administracji publicznej, czy też do innego zakresu - mogą być zakwestionowane w trybie nadzoru. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt 9/02 orzekając, że art.91 ust. 1 zd.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie jest niezgodny z art.177 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał /zarządzeń/ organów gminy nadzorowi. Nie do podważenia jest również prawo zaskarżenia przez organ nadzoru do sądu administracyjnego uchwał czy też zarządzeń w sytuacji, gdy tenże organ w ustawowo zakreślonym terminie 30-dniowym nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem powołane reguły odnoszące się do rozstrzygnięć nadzorczych odnosić należy odpowiednio do skarg organu nadzoru. Zdaniem strony skarżącej istotne znaczenie ma nie przedmiot zaskarżonej uchwały, czy też zarządzenia, ale możliwość jej kwestionowania w ramach przedsiębranych środków nadzorczych do sądu administracyjnego, z uwagi na brak wspomnianego wyłączenia z art.91 ust. 1 zd.2 w zw. z .art.93 nie ma prawa odmówić rozpoznania skargi. Strona skarżąca powołała się, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy orzekał w podobnych sprawach np. w wyroku z dnia 16 września 2003r. /II S.A./Wr 854/03/, którego przedmiotem było właśnie zarządzenie burmistrza powołujące na stanowisko zastępcy burmistrza osobę nie posiadającą wyższego wykształcenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1138/04, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał co następuje: Przepis art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym daje organowi nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu. Przepis ten zamieszczony w rozdziale traktującym o nadzorze nad działalnością gminna poddaje nadzorowi wszelkie akty podejmowane przez organy gminy. To tylko w art.101 ustawy, regulującej uprawnienia obywateli czy tez innych podmiotów, ustawodawca zawężył zakres zaskarżania / a więc prawa skargi do sądu administracyjnego/ aktów. wydawanych przez organy gminy, tylko do spraw z zakresu administracji publicznej. Nadto, już we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny /uchwała z 16 grudnia 1996r. OPS 6/96/ wypowiedział się za dopuszczalnością nadzoru Wojewody w trybie art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r., a więc w sprawie dotyczącej stosunku pracy powstałego wskutek powołania /ONSA 1997 Nr 2, poz.48/. W określonym przypadku w art.91 ust. 1 ustawy po upływie 30 dni Wojewoda traci uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast przysługuje mu prawo skargi do sądu administracyjnego. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt P9/02 wypowiedział się za zgodnością z Konstytucją przepisu art.91 ust. 1 zd.2 z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym mimo braku w nim zastrzeżenia, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego winno być dopuszczalne jedynie wobec uchwały organu gminy, której przedmiotem jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Ograniczenie nadzoru tylko do spraw z zakresu administracji publicznej / czego jednakże ustawodawca nie uczynił / skutkowałoby brakiem kontroli Państwa nad znaczną częścią działań samorządu terytorialnego. Podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego co do dopuszczalności ingerencji Wojewody w szeroką pojętą działalność organów gminy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawo skargi Wojewody uregulowane w art.93 ustawy o samorządzie gminnym wywodzi się wprost z jego uprawnień, o których stanowi art.91 ust. 1 ustawy. Artykuł 93 nawiązuje bowiem wprost do działań w trybie nadzoru i wskazanego tam terminu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, iż ta podstawa działania Wojewody, a więc prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej jak i innych dziedzin działalności. Interpretacja dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyła wskazane przepisy prawa materialnego skutkiem czego było uznanie braku kognicji sądu i odrzucenie skargi Wojewody mimo istnienia w tej sprawie drogi postępowania przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie zważył co następuje: Zgodnie z art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Dz r 153, poz. 1270/ Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie skargę Wojewody na Zarządzenie Burmistrza Giminy i Miasta w [...] z dnia 31 grudnia 2002r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko Zastępcy Burmistrza Gminy i Miasta w [...] osoby nie posiadającej wyższego wykształcenia. Wymóg posiadania wyższego wykształcenia dla zastępcy wójta i zastępcy burmistrza został wprowadzony do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r.w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. z 2001 61, poz.707 ze zm./ rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. Dz 2002r. Nr 210, poz.1784/. Przepis § 2 owego rozporządzenia stanowi, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie od dnia 27 października", § 3 zaś, że " Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia", tj 13 grudnia 2002r. Powołanie zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2002r. nr 72/02 na stanowisko zastępcy burmistrza osobę nie posiadającą wyższego wykształcenia, stanowi istotne naruszenie przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów. Fakt nie posiadania wyższego wykształcenia przez osobę powołaną na zastępcę Burmistrza Gminy i Miasta [...] jest bezsporny i niekwestionowany przez żadną ze stron. Natomiast Burmistrz Gminy i Miasta [...] powołuje się na .Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad .wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 33, poz.264/, które weszło w życie 26 lutego 2003 r., i zastąpiło poprzednio obowiązujące rozporządzenie, a konkretnie na § 18 tego rozporządzenia , który stanowi " pracownicy, którzy nie spełniają wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia, mogą być nadal zatrudniani na tych stanowiskach". Zdaniem Burmistrza Gminy i Miasta § 18 powołanego rozporządzenia nie dokonał rozróżnienia na pracowników, którzy przed dniem 26 lutego 2003r. spełniali wymagania kwalifikacyjne przewidziane dla zajmowanego przez nich stanowiska i takich pracowników, którzy przed dniem 26 lutego 2003r. nie spełniali wymagań kwalifikacyjnych. W takiej sytuacji należy przyjąć, że pracownik, który nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez niego w dniu 26 lutego 2003r. i nie spełniał wymagań kwalifikacyjnych przed dniem 26 lutego 2003r. może być nadal zatrudniony na tym stanowisku, zgodnie z § 18 rozporządzenia R.M z 11 lutego 2003r. Odnośnie podniesionego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji Publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, a zatem rozpoznając skargę Sąd bada czy w dacie wydania zaskarżony akt był zgodny z obowiązującym stanem prawnym. Stąd też w przedmiotowej sprawie zaskarżone zarządzenie było badane pod względem jego zgodności z prawem na datę jego wydania czyli 31 grudnia 2002r.. Z kolei nie budzi wątpliwości, że w tej dacie obowiązywał wymóg posiadania wyższego wykształcenia dla zastępcy burmistrza wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich z dnia 26 lipca 2000r. Nadto powoływanie się przez Burmistrza Gminy i Miasta na treść § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r., które weszło w życie 26 lutego 2003r., a które uchyliło poprzedzające je rozporządzenie z 26 lipca 2000r. jest o tyle nietrafne, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Celem tego przepisu było umożliwienie dalszego zatrudnienia na dotychczasowych stanowiskach tych pracowników, którzy nie spełniali wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Dotyczyło zatem osób, które zostały zatrudnione zgodnie z wymaganiami kwalifikacyjnymi przewidzianymi dla danego stanowiska obowiązującymi w dniu zatrudnienia, a następnie w wyniku zmiany stanu prawnego nie spełniali nowych wymagań kwalifikacyjnych. Przepis ten nie może być interpretowany w sposób, który pozwalałby na dalsze zatrudnienie osób, które w chwili zatrudnienia nie spełniały wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych wówczas dla danego stanowiska, a tym samym zatrudnione zostały z naruszeniem obowiązującego prawa. Taka interpretacja prowadziła by do sankcjonowania wcześniejszych naruszeń prawa, a tym samym otworzyłaby drogę do nieprawidłowej i niebezpiecznej praktyki usprawiedliwiania naruszeń prawa przez organy administracji publicznej. Podczas gdy zgodnie z zasadą legalizmu organy jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższego należy uznać, że skarga Wojewody na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 31 grudnia 2002r. nr [...] jest zasadna. Z uwagi, że upłynął rok od podjęcia przedmiotowego zarządzenia, Sąd nie stwierdził nieważności, lecz orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 94 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm./ uwzględnił skargę i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia.