III SA/Gl 1008/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : NSA Henryk Wach WSA Małgorzata Jużków Protokolant : sekretarz sądowy Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Gminy S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie regulaminu określającego zasady przyznawania stypendiów dla uczniów i studentów oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu określającego zasady przyznawania stypendiów dla uczniów i studentów podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 grudnia 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142, zo. 1291 ze zm. ) Rada Gminy S. ustaliła regulamin określający zasady przyznawania stypendiów dla uczniów ponadgminazjalnych szkół ogólnokształcących i techników zawodowych oraz studentów na pokrycie kosztów kształcenia. W załączniku stanowiącym integralną część uchwały w pkt I ppkt 2 "b" postanowiła, iż o udzielenie stypendium będą mogły się ubiegać osoby zameldowane na pobyt stały na terenie Gminy S. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały w części, a mianowicie w zakresie uregulowanym w pkt I ppkt 2 "b", jako niezgodnej z art. 7 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, przy czym przez wspólnotę należy rozumieć mieszkańców gminy, czyli osoby zamieszkujące jej terytorium. Sposób ustalenia miejsca zamieszkania wynika z art. 22 i nast. Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm. ), z których to przepisów wynika, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu. W ocenie organu nadzoru brak było podstaw do uznania za mieszkańców jedynie osoby legitymujące się zameldowaniem na pobyt stały lub czasowy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy S. domagał się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego jako naruszającego konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz naruszającego art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 7 w związku z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 4 pkt 1, art. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby niedopuszczalnym było ograniczenie kręgu osób mogących się ubiegać o przyznanie stypendium do osób stale zameldowanych na terenie gminy, a wykluczenie z tego grona osób "łamiących prawo", tj. ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych i nie zameldowanych na terenie gminy. Zwłaszcza, że takich zapisów w zakwestionowanej uchwale nie było. Ponadto uchwała pozbawiła możliwości ubiegania się o stypendia uczniów innych szkół, niż te wymienione w ustawie, a to ograniczenie, dotyczące także mieszkańców gminy nie wzbudziło sprzeciwu organu nadzoru. Dalej skarżąca zarzuciła, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyposażyły radę gminy w wyłączną kompetencję do stanowienia zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Zatem sama konstrukcja tego uprawnienia zakłada, iż może stypendia mogą dotyczyć tylko uczniów i studentów, a nie ogółu członków wspólnoty samorządowej. Stąd wprowadzenie przez radę dodatkowego kryterium stałego zameldowania nie było sprzeczne z powyższą zasadą. Natomiast ingerencja organu nadzoru ograniczyła samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w wykonywaniu jej własnego, ustawowo określonego zadania. Wreszcie skarżąca stwierdziła, iż ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakłada na obywateli obowiązek zameldowania się na pobyt stały w miejscu faktycznego stałego pobytu. Zatem można przypuszczać, iż osoby nie wykonujące tego obowiązku nie będą się czuły związane ze wspólnotą samorządową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi powtórzył argumentację przytoczona już w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto nie zgodził się ze stwierdzeniem, że wydając rozstrzygniecie nadzorcze ograniczył bezprawnie samodzielność rady gminy. W rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym przyznano mu prawo sprawowania kontroli uchwała rady gminy pod kątem ich zgodności z prawem. I tylko tym kryterium kierował się oceniając uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...]nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy rozważyć zarzut skarżącej naruszenia przez organ nadzoru samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm. ) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ),a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gminna sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem . Intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, wykonywany jest zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego, czy uchwała została podjęta w wykonywaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 14 "a" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Chociaż stanowienie tych zasad należy do zadań własnych gminy, to jednak uchwała podjęta w tym przedmiocie podlega w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa kontroli organu nadzoru, którym jest wojewoda, sprawowanej wyłącznie pod kątem zgodności uchwały z prawem. Zatem zarzut skarżącej naruszenia jej samodzielności nie mógł odnieść skutku. W celu umożliwienia sprawowania przez wojewodę rzeczywistego nadzoru nad działalnością organów gminy w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nałożono na wójta, burmistrza, prezydenta miasta obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. A organ nadzoru wyposażył w uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w razie stwierdzenia niezgodności z prawem przedłożonej mu uchwały. Jednocześnie, zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru takie rozstrzygnięcie może wydać tylko w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zakwestionowanej uchwały. Zatem w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszym rzędzie rozważyć, czy Wojewoda [...] zachował ten wymóg. Z akt postępowania nadzorczego wynika, iż uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] doręczono wojewodzie [...]. Termin 30 dni kończył się w sobotę [...] dzień wolny od pracy. Zgodnie z art. 57 § 4 Kpa jeżeli termin kończy się w dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Tym dniem w niniejszej sprawie był poniedziałek [...]. Dlatego należało uznać, iż organ nadzoru w terminie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. W zakwestionowanym przez Wojewodę [...] pkt I ppkt 2 "b" załącznika do uchwały z dnia [...] zwierającym Regulamin określający zasady przyznawania stypendiów dla uczniów i studentów uzależniono możliwość ubiegania się przez kandydatów o stypendium od faktu ich zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy S. W art. 3 sporządzonej w dniu 25 października 1985r. w Strasburgu Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego ( Dz. U. z 1994r. nr 124, poz. 607 ) określono koncepcję samorządu terytorialnego, która została zrealizowana także w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z nią samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Także w preambule do Karty podkreślono, iż społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw demokratycznego ustroju. O przynależności do społeczności lokalnej decyduje przede wszystkim fakt zamieszkiwania na określonym terenie stanowiącym jednostkę samorządu terytorialnego, a nie fakt zameldowania się w określonym miejscu, lokalu. Odnosząc te uwagi do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku umożliwiającego ubieganie się o stypendium należy zważyć, iż radzie gminy w art. 18 ust. 2 pkt 14 "a" ustawy o samorządzie gminnym przyznano kompetencję do wydania uchwały w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Z istoty tej regulacji wynika, że z możliwości otrzymania stypendium może skorzystać nie każdy członek lokalnej społeczności, lecz jedynie uczniowie i studenci. Wyłączenie z tej grupy osób nie zameldowanych na pobyt stały na terenie Gminy S. należało uznać za sprzeczne z przedstawioną powyżej koncepcją samorządu terytorialnego. Nie sposób się zgodzić z argumentacją przedstawioną przez skarżącą, iż sporny zapis miał pozbawić prawa ubiegania się o stypendium te osoby, które nie dopełniły obowiązku meldunkowego regulowanego przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jednol. Dz. U. z 2001r. nr 87, poz. 960 ze zm. ), a tym samym wykazały się brakiem poszanowania prawa i brakiem poczucia przynależności do lokalnej społeczności. Zgodnie z art. 9 ust. 2 " b" ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dodanym do tej ustawy nowelą zawartą w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. nr 93, poz. 887 ) zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu. Pobytem stałym, w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Adres określa się przez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu – art. 9b ust. 2 cytowanej ustawy. Przy takiej konstrukcji obowiązku meldunkowego i celom, jakim on służy osoba nie przebywająca stale w lokalu nie będzie się mogła zameldować, chociaż będzie przebywać na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu na jej terenie i będzie przynależeć do społeczności lokalnej. Pozbawienie jej prawa do ubiegania się o stypendium, przy spełnieniu pozostałych kryteriów nie znajduje uzasadnienia w prawie. Wreszcie w samej ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych zawarto w art. 56 regulację stanowiącą, iż wykroczenia przeciwko obowiązkowi meldunkowemu podlegają ustawie z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń ( tekst jednol. Dz. U. z 1984r. nr 12 , poz. 114 ze zm. ). Rozszerzenie zakresu tej odpowiedzialności w kształcie zaproponowanym przez skarżącą nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W tej sytuacji wprowadzenie kryterium zameldowania na pobyt stały jako warunku ubiegania się o stypendium należało uznać za sprzeczne z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Wobec powyższego należało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a skargę, jako niezasadną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ).