II OSK 341/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Anna Orłowska, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2524/03 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Z. W. B. oddala skargę kasacyjną W dniu [...] Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Z. W. B. Uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) w zw. z art. 24f ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przedmiotową uchwałą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Z. w okręgu wyborczym nr 5 W. B., w związku z prowadzeniem przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy Z.. W. B. na powyższą uchwałę wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24 f ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 oraz art. 50 c ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 204) oraz art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Skarżący podniósł, iż jest lekarzem wykonującym zawód na warunkach i zasadach określonych w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza. Podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 50 ust. 5a ustawy o zawodzie lekarza, indywidualna praktyka lekarska oraz specjalistyczna praktyka lekarska może być wykonywana wyłącznie w miejscu wezwania. Podniósł, iż wpis do rejestru indywidualnej praktyki lekarskiej z dnia 25 lipca 2002 r. został uaktualniony kolejnymi wpisami: - zezwolenie nr 69-99-1-6471930 z dnia 5 października 2002 r., - zaświadczenie o wpisie do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich Dolnośląskiej Izby Lekarskiej z dnia 5 października 2002 r., stwierdzającymi, iż praktyka wykonywana jest wyłącznie w miejscu wezwania. Skarżący podniósł, iż wskazany w aktualnym zaświadczeniu adres praktyki jest wyłącznie miejscem przyjmowania wezwań, przechowywania dokumentacji i sprzętu, a nie udzielania świadczeń zdrowotnych. Skarżący podniósł ponadto, iż w rozumieniu przepisów ustawy o zawodzie lekarza prowadzenie indywidualnej specjalistycznej praktyki nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. o prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 50c ustawy o zawodzie lekarza). Skarżący argumentował, iż nie ma podstaw do przyjęcia, iż w przepisie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "działalność gospodarcza" użyte zostało w innym znaczeniu niż określone w ustawie – prawo działalności gospodarczej. Skarżący powołał również przepis art. 3 ust. 9 ustawy – Ordynacja podatkowa potwierdzający jego zdaniem, że wykonywanie wolnego zawodu nie jest działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi. Argumentowała, iż uchwała została wydana w wyniku pisma Wojewody Śląskiego, którym wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały pod rygorem zawiadomienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wydania zarządzenia zastępczego. Rada podniosła, iż naruszenie przez radnego zakazu określonego w przepisie art. 24 f ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym, powoduje utratę mandatu z mocy prawa, a uchwała rady miejskiej jedynie potwierdziła utratę mandatu radnego. Dodatkowo Rada podniosła, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą, co wynika z brzmienia przepisu art. 43¹ kodeksu cywilnego, jak wykazało postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 2524/03) stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały oraz orzekł, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W uzasadnieniu WSA we Wrocławiu wskazał, iż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana przez skarżącego ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wprowadza innych kryteriów dokonywania kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. WSA wskazał, iż przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej bądź zarządzanej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w którym uzyskał on mandat. Przepis art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym dodatkowo przewiduje obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, jeśli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność, objętą zakazem z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niewypełnienie tego obowiązku obwarowane jest sankcją stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1547). WSA podkreślił, iż przy wykładni przepisu prawa należy mieć na uwadze, iż instytucje represyjne, sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. WSA stwierdził, iż zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, - po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko wówczas, gdy rada gminy lub organ nadzoru ustali wystąpienie tych dwóch przesłanek łącznie. WSA stwierdził, iż wykonywanie indywidualnej praktyki lekarskiej, jak i specjalistycznej praktyki lekarskiej jest prowadzeniem działalności gospodarczej, a zatem jest działalnością zawodową, zarobkową, prowadzoną we własnym imieniu. Z brzmienia obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przepisu art. 50c ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i zawodzie dentysty (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 204 ze zm.), który stanowił, iż lekarze prowadzący indywidualną praktykę, indywidualną specjalistyczną praktykę albo grupową praktykę lekarską nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, nie można wyprowadzić wniosku, że nie jest to działalność gospodarcza. Jak stwierdził WSA, wystąpienie drugiej przesłanki wymaga ustalenia, czy działalność gospodarcza jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego, a więc chodzi tu o ustalenie, że mienie komunalne jest niezbędnym elementem wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie WSA, takiego związku nie można stwierdzić w rozpatrywanej sprawie, gdyż lokal mieszkalny skarżącego, pomimo, że jest w zasobie komunalnym, nie może być zakwalifikowany jako wykorzystanie mienia komunalnego. W lokalu tym skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, a jest to jedynie miejsce wskazane do wezwań i przechowywania informacji. WSA stwierdził, iż z powodu niespełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżona uchwała narusza prawo. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu został zaskarżony skargą kasacyjną przez Gminę Z.. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, art. 61 § 3, art. 101 §1 pkt 3, art. 113 §1, art. 141 § 4, art. 145 §1 lit. b oraz art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, iż uchwała Rady Miejskiej w Z. została wydana w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2003 r. wzywającym Radę Miejską do jej podjęcia w terminie 30 dni, pod rygorem wydania zarządzenia zastępczego. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, radny który narusza wyrażony w tym przepisie zakaz traci mandat z mocy prawa, a uchwała rady miejskiej potwierdzała tylko utratę mandatu przez radnego i miała charakter deklaratoryjny. Skarżąca podniosła, iż W. B. wykorzystując lokal komunalny narusza zakaz wyrażony w art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i odnosi korzyści w postaci niepłacenia podatku od prowadzonej w nim działalności gospodarczej, i takie działanie powinno skutkować sankcją wygaśnięcia mandatu określoną w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarżąca powołała się na pisemne oświadczenia pacjentów potwierdzające przeprowadzenie badań lekarskich w mieszkaniu gminnym W. B. w H. Skarżąca podniosła również, iż brak wiedzy o ww. okolicznościach spowodował brak powołania ich na wcześniejszym etapie postępowania. Skarżąca wskazała, iż przedstawione dowody powodują, iż ustalone istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zgodnie z ar. 145 §1 pkt 1 k.p.a. oraz stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 141 §4 w zw. z art. 145 §1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uchybienia te doprowadziły do uchylenia uchwały Rady Miejskiej wyrokiem Sądu w wyniku ustalenia błędnego stanu faktycznego mającego istotny wpływ na kwalifikację prawną przyjętej w uchwale podstawy wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżąca podniosła również, iż WSA nie wziął pod uwagę, iż wygaśnięcie mandatu radnego spowodowało, że Wojewoda Dolnośląski zarządził wybory uzupełniające, które zostały już przeprowadzone i zatwierdzono ich ważność. Skarżąca wskazała, iż wstrzymanie zaskarżonym wyrokiem wykonania uchwały Rady Miejskiej w Z., mimo iż wywołała ona nieodwracalne skutki stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż niewyjaśnienie kwestii wykorzystywania lokalu gminnego do wykonywania praktyki lekarskiej w protokole rozprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 101 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak dokonania przez WSA własnych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w zakresie udzielania przez W. B. usług medycznych w miejscu zamieszkania stanowi naruszenie przepisu art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę W. B. wniósł o oddalenie skargi. Radny zgodził się z ustaleniami WSA i wskazał, że w skardze kasacyjnej nie wykazano żadnych przepisów postępowania, których naruszenie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo W. B. podniósł, iż skarga kasacyjna nie może opierać się na wskazywaniu nowych dowodów, o których przeprowadzenie strona mogła wnosić w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, zwłaszcza że podstawy prawne i faktyczne wnoszonych przez W. B. środków prawnych były znane stronie skarżącej już na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W. B. podniósł, iż wskazane w skardze dowody pochodzą po pierwsze z okresu po wydaniu przedmiotowej uchwały, bądź po wydaniu zaskarżonego wyroku, oraz po drugie – nie stanowią dowodu przesądzającego, iż radny poprzez sporządzenie rachunku z podaniem miejsca jego wystawienia, który jest jednocześnie adresem praktyki, wykonywał działalność gospodarczą w mieszkaniu komunalnym. W. B. podniósł ponadto, iż nawet jeśli miało miejsce wykonywanie praktyki w lokalu mieszkalnym to wynikało ono jedynie z nieprzewidzianych, sporadycznych i wyjątkowych okoliczności na prośbę osób potrzebujących pomocy lekarza i nie można tych sytuacji utożsamiać z prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Według W. B. decydujące znaczenie ma rozmiar prowadzonej działalności zawodowej radnego z wykorzystaniem mienia gminy. O faktycznym wykorzystywaniu mienia przesądza rozmiar tego wykorzystywania, częstotliwość, ciągłość tego wykorzystywania, jak i zamiar wykonywania tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły – co jest nieodłącznym elementem definicji prowadzenia działalności gospodarczej. Radny w lokalu mieszkalnym nie ma nawet realnych możliwości i warunków do udzielania świadczeń zdrowotnych, m.in. z powodu, iż nie ma w tym mieszkaniu gabinetu lekarskiego spełniającego wymagane prawem warunki. W. B. wskazał, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Podniósł ponadto, iż błędny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 141 §4, art. 147 §1, art. 133 § oraz art. 101 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na uznaniu przez sąd sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w sytuacji powołania przez skarżącą dowodów dopiero na etapie wnoszenia przez skarżącą skargi kasacyjnej, podczas gdy dowody takie mogły zostać powołane na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Dodatkowo w ocenie W. B. błędny jest zarzut naruszenia art. 147 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie braku uwzględnienia całości materiału dowodowego, w tym faktu dokonania wyborów uzupełniających do rady miejskiej, które wywołały nieodwracalne skutki. Do tej kwestii szczegółowo odniósł się WSA w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawie wstrzymania wykonania przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Z.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 137 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) (dalej "Ppsa"), od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie stronie przysługuje, w przypadku braku odmiennie stanowiących przepisów szczególnych, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przyjętym modelem sądownictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd administracyjny drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania (art. 183 § 2 Ppsa.). Skarżąca w skardze kasacyjnej podniosła wiele zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu poddane zostaną zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarżąca zarzuca naruszenie przepisów art. 61 § 3, art. 102 § 1 pkt 3 , art. 113 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. b oraz art. 145 k.p.a. oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nietrafne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 61 § 3 Ppsa. Argumentacja strony, iż fakt wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Z., spowodował w ocenie strony nieodwracalne skutki, w związku z przeprowadzeniem wyborów uzupełniających do rady miejskiej nie może być uznany za trafny. Takie stanowisko w istocie polega na braku zrozumienia instytucji wstrzymania wykonania uchwały. Zgodnie z przepisem art. 61 § 3 Ppsa, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał stosowne postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały w dniu 19 kwietnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny na mocy postanowienia z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OZ 390/04), w toku postępowania zażaleniowego, postanowieniem oddalił zażalenie Rady Miejskiej w Z.. Wykorzystanie trybu zażaleniowego odnośnie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały oraz brak wskazania przez skarżącą zmiany okoliczności powodują, iż zarzuty strony w tym zakresie są nieuprawnione. Dodatkowo wskazać należy, iż nie może służyć ochronie skarżącego podejmowanie czynności wyborczych pomimo wstrzymania wykonania uchwały. Skarżąca zarzuca ponadto naruszenie przepisu art. 113 § 1 Ppsa poprzez uznanie sprawy za wyjaśnioną, mimo braku ustaleń WSA co do istotnych okoliczności sprawy, art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 3 Ppsa polegające na nie wzięciu pod uwagę całego materiału dowodowego, art. 141 § 4 w zw. z art.. 145 § 1 lit. b i art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o fałszywe informacje dotyczące rzekomego wykonywania praktyki lekarskiej wyłącznie w miejscu wezwania oraz art. 101 §1 pkt 3 przez niewyjaśnienie w protokole ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, w tym wykonywania praktyki lekarskiej w mieszkaniu komunalnym. Odnośnie tych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mają one żadnych podstaw. Skarżąca abstrahuje od istoty i charakteru sądownictwa administracyjnego. Sąd rozpatruje skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej podjęte w chwili orzekania przez organ administracji publicznej. Analogicznie w przypadku skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego, chodzi o ustalenia faktyczne i prawne istniejące w chwili podejmowania uchwały. Stąd czynienie podstawą skargi kasacyjnej ustaleń dokonanych po podjęciu uchwały i po wyroku sądu I instancji pozbawione jest jakiegokolwiek znaczenia. Sąd I instancji na podstawie przedstawionych akt sprawy dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Odmienne stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia z powodów wskazanych wyżej. Gdy chodzi o zarzut dotyczący braków protokołu rozprawy to stwierdzić należy, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują instytucję żądania sprostowania lub uzupełnienia protokołu – art. 103. Skoro skarżący z tej możliwości nie skorzystał w zakreślonym terminie to nie ma podstaw czynienia w skardze kasacyjnej zarzutu niekompletności protokołu rozprawy. Już tylko wskazane wyżej powody prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo należy także wskazać, że za prawidłowością rozstrzygnięcia sądu I instancji przemawiają jeszcze inne względy, choć nie zostały one przez ten sąd wskazane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca powołując się na protokół z sesji Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] ( protokół nr X/03 z dnia [...]) wskazała, iż radny W. B. głosował za podjęciem uchwały o wygaśnięciu jego mandatu. Z powołanego wyżej protokołu wynika również, iż W. B. potwierdził fakt swojego udziału w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. Jak trafnie stwierdził Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sąd administracyjny kontroluje uchwały jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Słusznie również wskazał WSA, iż zakres naruszeń, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z przepisem art. 147 § 1, został określony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, lub naruszono procedurę podjęcia uchwały. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje m.in., iż radny W. B. głosował za podjęciem uchwały przez Radę Miejską w Z. stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu. Dodatkowo z dołączonego do akt sprawy protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z dnia 5 listopada 2004 r. wynika, iż skarżąca podnosiła tę okoliczność już na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zakaz ten bez wątpienia odnosi się do sytuacji udziału radnego w podejmowaniu przez radę miejską uchwały w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontrolując zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, nie zawarł w uzasadnieniu wyroku oceny prawidłowości procedury podejmowania uchwały, a w szczególności nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności udziału radnego w podejmowaniu przez radę miasta uchwały w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu. W ocenie Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązany był do zbadania czy w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło, podnoszone przez stronę naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Takie naruszenie nie może być traktowane jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo, ze względu na brak związania sądu pierwszej instancji granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Ppsa, sąd ten zobowiązany był zbadać także inne elementy odnoszące się do trybu podejmowania uchwały. Dopiero bowiem przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek określonych w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to miało dodatkowy wpływ na wynik sprawy, i przemawia za zasadnością rozstrzygnięcia sądu I instancji, co powoduje, iż także z tego względu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Gdy chodzi o wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego to także one nie znajdują uzasadnienia. Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności prawidłowe jest ustalenie WSA, iż przy wykładni przepisu prawa należy mieć na uwadze, iż instytucje represyjne, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Zasadnie też przyjęto, iż zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, - po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko wówczas, gdy rada gminy lub organ nadzoru ustali wystąpienie tych dwóch przesłanek łącznie. Skoro nie stwierdzono wystąpienia w konkretnej sprawie drugiej ze wskazanych przesłanek to zasadnie przyjęto, że nie wystąpiły powody wygaśnięcia mandatu radnego. Odmienne w tym zakresie stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej a polegające w istocie na próbie wykazania, że doszło do wykorzystania mienia komunalnego, ze względów skazanych wyżej nie znajduje żadnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku.