II SA/Wr 1103/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej prowadzonych robót budowlanych, polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego w G., przy ulicy [...] nr [...], przez W. G. Organ powołał, jako podstawę prawną, przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Inspektor wskazał, że prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego w G., przy ulicy [...] nr [...]. W trakcie tego postępowania wystąpił do Starosty [...] o uchylenie pozwolenia na dobudowę z dnia 29 grudnia 1997 r., nr [...], wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G., gdyż roboty prowadzone były niezgodnie z dokumentacją, na podstawie której było wydane pozwolenie na budowę. Starosta [...] decyzją z dnia 3 stycznia 2003 r., nr [...], uchylił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Inspektor ustalił, że W. G. wniósł odwołanie od decyzji Starosty. W dniu 28 stycznia 2003 r. Starosta przesłał odwołanie do Wojewody [...], w celu rozpatrzenia tegoż odwołania. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, do czasu wydania ostatecznej decyzji przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, należało, na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesić prowadzone postępowanie, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W zażaleniu W. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił brak podstaw prawnych i faktycznych, określonych w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podniósł, że ganek został wybudowany zgodnie z dokumentacją. Inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, od czego organ nie wniósł sprzeciwu. Nie zachodzą żadne przesłanki do działania organu nadzoru budowlanego, a tym bardziej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył, iż obecnie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] i nie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu zażaleniowego w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Dla prowadzonego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego zagadnieniem wstępnym była sprawa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Odmowa uchylenia pozwolenia na budowę powodowałaby bowiem w tej sprawie, wobec przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia zakończenia robót, bezprzedmiotowość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Na zakończenie organ zażaleniowy stwierdził, że podczas postępowania zażaleniowego ustalono wydanie przez Wojewody [...] decyzji ostatecznej. Tym samym, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, organ I instancji podejmie zawieszone postępowanie i rozstrzygnie sprawę co do istoty. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. G. powtórzył argumentację dotyczącą zgłoszenia zakończenia budowy i braku sprzeciwu oraz wykonania robót zgodnie z dokumentacją. Poinformował, że decyzja Wojewody [...] z dnia 4 marca 2003 r., nr [...], została zaskarżona do NSA. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu w skardze nie podniesiono żadnych nowych dowodów i faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. Rozważania odnoszące się do legalności zaskarżonego postanowienia poprzedzić należy wyraźnym określeniem postępowania administracyjnego, w którego trakcie zapadło postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sytuacja procesowa sprowadzała się do tego, że organ nadzoru budowlanego, po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, kontynuował procedurę przewidzianą przepisami art. 50 – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia I instancji: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). W trakcie tej procedury Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał, w dniu 10 grudnia 2002 r. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, decyzję nakazującą W. G. przedłożenie ekspertyzy, inwentaryzacji budowlanej i projektu budowlanego, w zakresie umożliwiającym uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Na skutek odwołania inwestora decyzja ta została, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2003 r., uchylona w całości i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeszcze zaś 3 stycznia 2003 r. Starosta [...], na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 29 grudnia 1997 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. G. pozwolenia na dobudowę ganku do budynku mieszkalnego. Niewątpliwie funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uchylającej pozwolenie na budowę miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja organu administracji architektoniczno – budowlanej, podejmowana w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygała zagadnienie wstępne dla aktu opartego o art. 51 ust.1 pkt 2 tejże ustawy budowlanej. Doprowadzenie do stanu z godnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust.1 pkt 2, to albo doprowadzenie do stanu zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do tego pozwolenia, albo doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego (w razie wykonania robót poza zakresem pozwolenia na budowę lub wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę). W związku z tą ostatnią uwagą, na uboczu podkreślić warto, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę i ukierunkowanie postępowania na doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, nie może oznaczać złagodzenia wymagań wobec sprawcy odstępstw. Odnosząc się do stanowiska organu zażaleniowego nie sposób nie ocenić jeszcze kwestii wzajemnej relacji zgłoszenia zakończenia robót i postępowania z art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W ówczesnym stanie prawnym nie było podstaw do przyjęcia, że odmowa uchylenia pozwolenia na budowę, w sytuacji braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia robót, powodowałaby bezprzedmiotowość postępowania organu nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 670/00 – niepubl; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 524/00 – niepubl.). Brak sprzeciwu, co do zgłoszenia zakończenia budowy, nie wyłączał możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji opartej o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a konsekwencji konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego). Kwestia ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wracając do głównego nurtu rozważań proceduralnych dochodzi się do kwestii najistotniejszej, decydującej o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Z art. 144 Kpa w związku z art. 138 Kpa wynika, że organ zażaleniowy w zasadzie rozstrzyga ponownie sprawę będącą przedmiotem zażalenia, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania w II instancji (por. Grzegorz Łaszczyca "Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Zakamycze, 2000 r., str. 218). O ile zatem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną, to nie było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia I instancji. Przeszkody dla takiego rozumowania nie stanowi unormowanie art. 97 § 2 kpa. Podjęcie, o którym mowa w tym przepisie, może dotyczyć postępowania skutecznie zawieszonego, a więc zawieszonego ostatecznym postanowieniem. W rezultacie przyjąć należy, iż ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, w postaci zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ administracyjny, w trakcie postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia I instancji, zawieszającego postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, nie skutkuje podjęciem postępowania administracyjnego, ale uchyleniem zaskarżonego zażaleniem postanowienia I instancji. Utrzymując w mocy postanowienie I instancji, mimo podjęcia przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji rozstrzygającej zagadnienie wstępne, tj. decyzji ostatecznie uchylającej pozwolenie na budowę, zaskarżone postanowienie naruszyło przywołane przepisy art. 144 Kpa w związku z art. 138 Kpa, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ("sprawy" incydentalnej). Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach postępowania i o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o art. 200 oraz art. 152 tejże ustawy proceduralnej.