I OSK 326/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Anna Orłowska /spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Lu 631/04 w sprawie ze skargi Krystyny M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. z dnia 26 lipca 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. I OSK 326/05 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystyny M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 lipca 2004 roku w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że ponieważ przedmiotem żądania wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne był dodatek rodzinny i dodatki do niego, to na gruncie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku, regulującej kwestie tych świadczeń, organem I instancji był ustawowo określony organ administracji publicznej, w tym przypadku - Wójt Gminy N. Jeśli jednak chodzi o organ odwoławczy, to - zdaniem Sądu - ponieważ chodzi o materię ubezpieczeń społecznych, w tym świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, to sprawy z tego zakresu podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekło zatem w sprawie z naruszeniem właściwości rzeczowej i - bez podstawy prawnej, co prowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 156 par. 1 pkt 1 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., powołując art. 173 par. 1 i par. 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 - dalej p.p.s.a./ zaskarżyło wymieniony wyrok w całości, zarzucając: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, a konsekwencji art. 127 par. 2 Kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania od decyzji organu właściwego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, lecz sąd powszechny; - art. 56 ust. 1 w związku z art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /publ. jak wyżej/ poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku wprowadzenia zmian do art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych, - art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, poprzez przyjęcie, że organem odwoławczym do decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny pomimo, że właściwość sądu nie wynika wprost i wyraźnie z przepisów prawa materialnego tj. ustawy dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, - naruszeniu przepisów postępowania tj.: - art. 15 Kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /publ. jw./ poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 par. 1 pkt 1 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżone orzeczenie jest wynikiem błędnej interpretacji normy prawnej zawartej w treści art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezspornym jest, że organem I instancji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do nich jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a postępowanie toczy się w trybie postępowania administracyjnego. Sąd uznał mylnie, że z mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 477[8] Kpc, który reguluje materię ubezpieczeń społecznych, postępowanie odwoławcze w takich sprawach należy do kompetencji sądu powszechnego. Kategoria spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowi zamknięty katalog i została precyzyjnie określona w słowniczku zawartym w art. 476 par. 2 Kpc. Zgodnie z tym przepisem przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych, dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz w par. 3 tego artykułu. Kategoria podmiotów nazwanych organami rentowymi została także precyzyjnie określona w art. 476 par. 4 Kpc i stanowi katalog zamknięty. W katalogu tym brak jest organów gminy uprawnionych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem aby sprawa mogła być zaliczona do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu Kpc i poddana kompetencji sądu powszechnego musi łącznie spełniać obie przesłanki: przedmiotową /ściśle określona kategoria spraw/ i podmiotową /ściśle określona kategoria organów wydających decyzje, od których odwołanie może rozpatrywać sąd powszechny/. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, omawiane świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenia z zakresu ubezpieczeń społecznych, a sprawa nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji - odwołanie od takiej decyzji nie powinno być rozpatrywane przez sąd powszechny. Czasowe pozostawienie - w przepisach - dualizmu w rozpatrywaniu odwołań od decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych jest przez ustawodawcę zamierzone i ma na celu doprowadzenie do sytuacji, gdy sprawy te w całości przejdą do kompetencji organów właściwych. Zgodnie z treścią art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kpa. Stosownie zatem do art. 127 par. 2 Kpa w związku z art. 17 Kpa odwołanie od decyzji organu właściwego w sprawach dotyczących zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych podlega rozpatrzeniu przez samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia. Interpretacja przepisów dokonana przez sąd uderza w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z przyjętymi regułami, gdy przepisy ustawowe wprowadzają wyjątki od zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zawsze czynią to wprost i jednoznacznie. Na potwierdzenie prawidłowości rozumowania można przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 lipca 1993 r. /I SA 116/93 - ONSA 1994 Nr 3 poz. 109/, w którym Sąd wskazał, że: "Właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu I instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji - przepisów prawa materialnego, według którego wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 par. 1 Kpa". W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Jak już wspomniano, w treści tej ustawy nie ma przepisu, który wskazywałby wprost na przejście z drogi administracyjnej na drogę rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Takimi przepisami nie są ani art. 56 ust. 1, ani art. 34 ustawy. Tym bardziej nie może to być art. 477[8] par. 2 Kpc, który jest przepisem prawa procesowego, a tylko i wyłącznie przepisy prawa materialnego określają właściwość rzeczową organu odwoławczego. Zgodnie z art. 19 Kpa każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do przestrzegania swej właściwości z urzędu. Skutkiem nieprzestrzegania przepisów o właściwości jest nieważność decyzji /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Analiza całokształtu uregulowań i kompleksowa, a nie wybiórcza, interpretacja przepisów, rodzinnych pozwala na dokonanie wykładni prowadzącej do wniosku, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym do sprawowania instancyjnej kontroli i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu gminy w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego - w rozpatrywanej sprawie nie miał zatem zastosowania art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Nie znajduje potwierdzenia również drugi zarzut Sądu. Podstawą prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. stanowiły przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz powołany wyżej przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem błędna jest teza o braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do zastosowania w wyroku Sądu art. 145 par. 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 lipca 2004 roku. Uzasadnia to zarzuty i wnioski skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów Sądu I instancji, w oparciu o które wydano zaskarżony wyrok. Orzeczenia w sprawach podobnych zapadły przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wcześniej - m.in. w dniu 20 kwietnia 2005 roku w sprawie I OSK 178/05, w dniu 17 czerwca 2005 roku w sprawie I OSK 177/05. Wyrok niniejszy w pełni aprobuje i podziela stanowisko zajęte w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kpc w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Wniosek o wyłączeniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych od orzekania w sprawach zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku nie może być wyprowadzany wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, /publ. jw./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych organom administracji. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powoływanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)." Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi "postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne " Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./." Przyznanie kompetencji do orzekania w sprawach świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej ma swoje konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego Od tak ukształtowanego toku instancji mogą być oczywiście wprowadzone wyjątki, jednak strona skarżąca słusznie zauważa, że wymaga to szczególnej regulacji ustawowej. Takie rozwiązanie przewidziane jest w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje też ustawa z dnia 15 grudnia 2000 roku o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/." W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak przepisów wprowadzających opisywaną regułę procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Nie ma przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu przysługuje odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powoływanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowanym "Zmiany w przepisach obowiązujących" nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie wprowadza też art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi: "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego". Jest o przepis szczególny, ustanawiający w zakresie enumeratywnie wymienionych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Rację ma zatem strona skarżąca, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksie postępowania administracyjnego., zatem obowiązuje tok instancji przyjęty w tym Kodeksie. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem możliwość przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] Kpc nie stanowi zatem samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania w sprawie odwołań od decyzji organu właściwego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, a jej zarzuty są słuszne, na mocy art. 185 par. 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano wobec cofnięcia wniosku w tym przedmiocie.