III SA/Lu 487/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. S., K. G., M. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]. 2. w pozostałej części oddala skargę. 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania. Uchwałą Nr XIV/149/2004 Rady Miasta z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie nazw ulic na terenie miasta T. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zmieniono nazwę ulicy K. na Aleja N. i projektowanym ulicom, które powstały w wyniku podziału terenów budowlanych nadano nazwy: ul. T. oraz ul. W. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2004 r., Nr 71, pod pozycją 1269, z dnia 20 kwietnia 2004 r. Natomiast w życie weszła w dniu 5 maja 2004 r. W dniu [...] kwietnia 2004 r. do Urzędu Miasta wpłynęło "zażalenie" adresowane do rady Miasta, w którym mieszkańcy ul. Kościelnej złożyli protest w sprawie zmiany nazwy ulicy Kościelnej na nazwę Aleja N., podnosząc, że zmiana nazwy ulicy nie leży w ich interesie i jest prywatną inicjatywą proboszcza miejscowej parafii. Ich zgoda z roku 2001 o poparciu inicjatywy dotyczącej zmiany nazwy ulicy z K. na aleję N. została podjęta pochopnie i bez przemyślenia. Nie zdawano sobie wtedy sprawy z kosztów, jakie niesie za sobą zmiana nazwy ulicy, w szczególności dotyczących dowodów osobistych, praw jazdy, paszportów i innych dokumentów. Nikt z mieszkańców nie jest zainteresowany zmianą nazwy ulicy i nie chce ponosić kosztów z tym związanych. Na sesji Rady Miasta w dniu [...] maja 2004 r. rozpatrzono powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego mieszkańców miasta dokonanego uchwałą Rady Miasta Nr XIV/149/2004 i podjęto uchwałę Nr XVI/166/2004 Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego mieszkańców miasta, którą nie uwzględniono wezwania do usunięcia naruszenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. przesłano uchwały Nr XIV/149/2004 oraz Nr XVI/166/2004 Rady Miasta J. S. W dniu [...] lipca 2004 r. J. S., K. G. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr XIV/149/2004 z dnia [...] marca 2004 r. Skarżący podnieśli, że Rada Miasta dokonując zmiany nazwy ulicy powinna zgodnie z art. 5a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozważyć, czy nie ma obowiązku przeprowadzenia konsultacji w tej sprawie. Postępowanie rady stało się zaprzeczeniem idei samorządności mieszkańców. Podjęta uchwała jest niezgodna z art. 5a, art. 5b ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 23a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sprzeczne z prawem jest wykorzystywanie w roku 2004 podpisów uzyskanych w roku 2002. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XVIII/191/2004 z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą nie uwzględniono skargi J. S., K. G., M. W. W uchwale stwierdzono, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie nakładają na radę zachowywania szczególnego trybu konsultacji przy podejmowaniu uchwały o zmianie nazwy ulicy. Niemniej jednak radni uznali za stosowne w niniejszej sprawie wysłuchać zainteresowanych stron, tj. wnioskodawcy proboszcza miejscowej parafii i przedstawicieli mieszkańców ulicy K. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej nazwę ulicy K. na nazwę Alei N. Postanowienie § 1 uchwały, jako wydane z pominięciem interesu prawnego części mieszkańców T. oraz z naruszeniem art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), podlega stwierdzeniu nieważności. Oceniając zgodność z przepisami prawa zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmiany nazwy ulicy K. na nazwę Aleja N., należy poddać rozważaniom następujące zagadnienia: 1) kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących, 2) kwestię obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych. Przedmiotowa Uchwała Rady Gminy Nr XIV/149/2004 z dnia [...] marca 2004 r. została zaskarżona przez trzech mieszkańców miasta T. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem zastępczym podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu na pytanie, czy skarżący są legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady miasta zmieniającą nazwę ulicy miasta, należy odpowiedzieć pozytywnie. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz poglądów przedstawicieli doktryny wynika, że wśród teorii dotyczących pojęcia interesu prawnego dominuje tzw. obiektywna wersja pojmowania interesu prawnego (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 230). Według zwolenników tej teorii do skutecznego legitymowania się interesem prawnym konieczny jest wyraźny przepis prawa administracyjnego, który wskazuje istnienie takiego interesu prawnego. W myśl tego przeważającego poglądu interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1991 r., sygn. IV SA 972/90, ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 52, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 102, s. 45-46). Przedmiotowa sprawa dotyczy materii zmiany nazw ulic. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kwestia nazewnictwa ulic należy do wyłącznej właściwości rady gminy. W ustawodawstwie polskim nie ma przepisu, który wskazywałby na interes prawny mieszkańców ulicy w przedmiocie nazewnictwa tej ulicy. Zatem zgodnie z dominującą teorią obiektywną interesu prawnego, mieszkańcy ulicy nie mieliby interesu prawnego w tym przedmiocie, lecz faktyczny. Takie stanowisko prezentowały sądy administracyjne w swych orzeczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. I SA 1099/93). Jednakże interes prawny mieszkańców społeczności lokalnej ma ustawowe źródło. Tego źródła należy szukać w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego sporządzonej przez Radę Europy w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Karta ratyfikowana została przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 26 kwietnia 1993 r., zaś weszła w życie w dniu 1 marca 1994 r. Została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 25 listopada 1994 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. Jednocześnie (art. 91 ust. 2 Konstytucji) umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Pomimo że ratyfikacja Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego miała miejsce przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., to na mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji stosuje się do niej art. 91 Konstytucji. Stosownie do art. 3 ust. 1 Karty, dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego i określającego ideę oraz istotę samorządu, "Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców". Należy się więc zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26 lutego 1998 r. (sygn. I SA 1860/97, LEX nr 44680), w myśl którego z końcowej treści przepisu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika wprost, że interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawy o samorządzie gminnym), co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r. (sygn. I SA 1670/99). By dopełnić rozważania o interesie prawnym przysługującym mieszkańcom gminy w świetle niniejszej sprawy, trzeba się zastanowić nad interesem prawnym przysługującym trzyosobowej grupie mieszkańców ulicy, której nazwa została zmieniona uchwałą rady gminy. Niewątpliwie skarga została złożona przez kilku z jej mieszkańców, a nie przez całą społeczność lokalną podstawowej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, jaką jest gmina (miasto). Zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie, których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. J. S., K. G., M. W. nie przedłożyli pisemnej zgody mieszkańców gminy do reprezentowania grupy mieszkańców, jednakże z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż skarga może być wniesiona w imieniu pojedynczej osoby lub w imieniu grupy mieszkańców. Według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" przez pojęcie "grupa" rozumiana jest po pierwsze "pewna liczba jednostek skupiona w wyodrębniającą się całość; zbiór, skupisko, gromada", po drugie "zbiorowość, której członkowie połączeni są jakąś więzią, np. społeczną, narodową, etniczną, ideologiczną, np. grupa społeczna", po trzecie "zespół ludzi spełniających określone zadanie" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. Prof. S. Dubisza, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2003, tom 1, s. 1087). Z powyższych znaczeń wynika, że pewna liczba jednostek składających skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, w tym również trzy jednostki, jest grupą mieszkańców gminy. Art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sformułowano w ten sposób, że walor interesu prawnego przyznano mieszkańcom społeczności lokalnych, a nie społecznościom lokalnym, z czego należy wywodzić ochronę interesu prawnego nieokreślonej liczby (również niewielkiej grupy) jednostek będących mieszkańcami jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego. Zatem J. S., K. G., M. W. są legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady miasta naruszającą ich interes prawny w rozumieniu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Poddając ocenie legalność uchwały Rady Miasta Nr XIV/149/2004 z dnia [...] marca 2004 r. przypomnieć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kwestia nazewnictwa ulic należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem skoro nadawanie nazw ulic i ich zmiana należy do kompetencji rady gminy (miasta), to wydawanie uchwał w tym przedmiocie jest zgodne z prawem. Jednakże jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1998 r. (I SA 1860/97, LEX nr 44680), właściwość (do podejmowania uchwal w określonych sprawach) oznacza prawo do załatwienia sprawy, natomiast nie oznacza prawa do jednostronnego jej rozstrzygnięcia według własnego uznania. Rozważyć w tym miejscu należy zagadnienie powinności przeprowadzenia konsultacji społecznych w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Wyróżnia się konsultacje społeczne obligatoryjne i fakultatywne. W art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidziano możliwości przeprowadzenia konsultacji fakultatywnych – "konsultacje z mieszkańcami gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy". W literaturze dotyczącej prawa konstytucyjnego konsultacje zalicza się do form demokracji bezpośredniej. Nie mają one wprawdzie charakteru wiążącego, jednakże uważa się, że mają duże znaczenie polityczne i pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2001, s. 90-91; Małgorzata Stahl, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98, OSP 1999/10, poz. 190; E.Olejniczak-Szałowska, Konsultacje w wspólnocie samorządowej [w:] Samorząd terytorialny, 1997, nr 1-2, s. 104). Jest bezdyskusyjne, że zmiana nazewnictwa ulic dotyczy części mieszkańców gminy (miasta), a sposób rozstrzygnięcia tej sprawy ma istotny wpływ na funkcjonowanie gminy i warunki życia jej mieszkańców i zaspokajanie ich potrzeb. Zmiana nazwy ulic wywiera poważny bezpośredni wpływ zarówno na prywatną sferę ich życia, jak i sferę związaną z funkcjonowaniem w społeczeństwie, wiąże się z konkretnymi uciążliwościami mającymi postać obowiązków prawnych, łączących się także z wydatkami. Wymaga dokonania zmian we wszelkich dokumentach zawierających adres zamieszkania, jak dowody osobiste, zawiadomienia urzędów i instytucji publicznych, jak na przykład urzędy skarbowe, Krajowy Rejestr Sądowy, organ koncesyjny - o zmianie adresu. Ponadto osoby będące przedsiębiorcami (a z listy osób załączonej do wezwania rady miasta do usunięcia naruszenia wynika, że na przedmiotowej ulicy wiele osób prowadzi działalność gospodarczą) oprócz dokonania zmian w rejestrach ewidencjonujących prowadzenie działalności gospodarczej, zmuszone są ponieść koszty wymiany szyldów, przedruku ulotek reklamowych, aktualizacji stron internetowych, zgłoszenia zmian w bazach przedsiębiorców. Nie da się zatem zaprzeczyć, że kwestia zmiany nazwy ulicy to niewątpliwie ważna dla gminy i jej mieszkańców (w szczególności mieszkańców przedmiotowej ulicy) sprawa, w rozumieniu art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem możliwe jest przeprowadzenie konsultacji społecznych w tej sprawie. Bardziej radykalne są przepisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W tym miejscu należy przytoczyć art. 4 ust. 6 Karty dotyczący zakresu działania samorządu terytorialnego, w myśl którego "Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących". Z brzmienia tego przepisu wynika, że zalecane jest przeprowadzanie konsultacji w sprawach bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych (przy czym zmiana nazwy ulicy niezaprzeczalnie należy do spraw bezpośrednio dotyczących mieszkańców miasta), o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, na etapie opracowywania planów. Zarówno z przepisu art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i z art. 4 ust. 6 Karty należy wnioskować, że w ważnych, bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych sprawach powinny być przeprowadzane konsultacje społeczne, tym bardziej, że w preambule Karty podniesiono, że " prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy", że "to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni", że "istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela", czym wyrażono świadomość potrzeby uwzględniania interesów mieszkańców lokalnych społeczności oraz potrzeby rozpoznawania ich poglądów. Z nacisku powyżej przytoczonych przepisów na kwestię konsultowania istotnych posunięć o znaczeniu lokalnym, wynika, że w sytuacji, gdy takie konsultacje nie zostaną przeprowadzone, organ gminy, który zaniecha konsultacji, powinien powołać przyczyny, dla których nie skonsultował uchwały ze społecznością. W ocenie Sądu wysłuchanie mieszkańców przedmiotowej ulicy T. przez Radę Miasta na sesji, podczas której rada zajmowała stanowisko w odniesieniu do wezwania mieszkańców ulicy K. z dnia 14 kwietnia 2004 r. do usunięcia naruszenia, nie można uznać za skonsultowanie uchwały z mieszkańcami miasta, bowiem działanie konsultacyjne powinno poprzedzać moment podjęcia rozstrzygnięcia (E.Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej [w:] Samorząd terytorialny 1997, nr 1-2, s. 107). Podnieść należy ponadto, że z akt niniejszej sprawy wynika (miedzy innymi z protokołu sesji Rady Miasta z dnia 28 maja 2004 r. oraz uchwały podjętej podczas owej sesji), iż przedmiotowa uchwała została wydana na wniosek proboszcza miejscowej parafii oraz 36 mieszkańców podpisanych pod wnioskiem. Powoływanie się na listę podpisów aprobujących złożonych w 2002 r. (lub, jak podnoszą skarżący w 2001 r.) w procesie wydawania uchwały w 2004 r., bez zasięgnięcia opinii autorów podpisów, czy po upływie przeszło 2 lat nadal popierają swój wniosek, nasuwa przekonanie o mijaniu się tak postępującego organu gminy z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o nieważności Uchwały Nr XIV/149/2004 w części dotyczącej zmiany nazwy ulicy, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Skarżący bowiem zaskarżyli całą Uchwałę Nr VIV/149/2004 Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2004 r. nie wykazując jednak interesu prawnego w części dotyczącej nadania nazw ulicom projektowanym. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa w zakresie dotyczącym tej części uchwały. Dlatego też z uwagi na treść art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę w tej części. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.