II SA/Wa 1023/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA, Andrzej Kołodziej, Protokolant Paweł Groński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. w W. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] 2) zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. P. Spółka z o.o. w W. zwróciły się do Rady Dzielnicy [...] o wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy o pracę p. R.R., zatrudnionemu w Spółce na stanowisku [...] w [...], pełniącemu jednocześnie funkcję radnego Rady Dzielnicy [...]. Jako przyczynę wypowiedzenia umowy o prace Spółka podała likwidację z dniem [...] stycznia 2004 r. stanowiska pracy radnego R.R.. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały Rada przytoczyła treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i podała, że z uzasadnienia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wynika, iż decyzja o wypowiedzeniu umowy o pracę nie ma związku z wykonywaniem przez p. R.R. mandatu radnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. P. Spółka z o.o. wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem Spółki uchwałę z dnia [...] lutego 2004 r. cechuje zupełna dowolność, bowiem pomimo, iż jak wynika z uzasadnienia uchwały, Rada uznała, że przyczyną rozwiązania umowy nie są zdarzenia pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego, to w żaden sposób Rada nie uzasadniła swojego stanowiska. Spółka podkreśliła, że likwidacja stanowiska pracy zajmowanego przez radnego daje jej prawo wypowiedzenia umowy o pracę, a brak zgody Rady na rozwiązanie stosunku pracy jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uchwale z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że przyczyną decyzji pracodawcy o wypowiedzeniu p. R.R. umowy o pracę nie były przesłanki natury reorganizacyjnej, ale chęć znalezienia uzasadnienia dla zwolnienia radnego. P. Spółka z o.o. w W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r., zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Spółka ponownie powołała się na fakt likwidacji stanowiska radnego. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r. Skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r. II SA/Kr 363/03, w którym stwierdzono, że kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Skarżąca przywołuje także glosę P. Chmielnickiego do ww. wyroku, w której autor m.in. stwierdził, że Rada Gminy powinna sporządzić uzasadnienie uchwały, którego najważniejszą częścią jest uzasadnienie faktyczne. Powinno ono zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy. W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazuje na fakty, które uzasadniałyby odmowę wyrażenia przez Radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W przekonaniu Spółki niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy traktować ze szczególną rozwagą, tak aby nie narazić się na zarzut czysto personalnego wykorzystywania takiego uprawnienia Rady. Instytucja zgody zawarta w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie służy ochronie trwałości stosunku pracy radnego (tę funkcję pełnią w odniesieniu do wszystkich pracowników przepisy prawa pracy, w tym Kodeks Pracy). Znajduje natomiast uzasadnienie w potrzebie ochrony radnego przed oddziaływaniem pracodawcy mającym znamiona szykany, pozostającej w związku z wykonywaniem przez radnego funkcji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, natomiast w piśmie będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2004 r. podniosła, że sprawa zawisła przed sądem nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. W ocenie Rady, sprawami z zakresu administracji publicznej są sprawy związane z ustawowo określonymi zadaniami gminy, nie zaś z zadaniami lub uprawnieniami rady gminy. Rozpoznawana sprawa ma charakter cywilnoprawny i dlatego nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyprzedzając rozważania w zakresie zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzenia Rady Gminy o braku właściwości sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia skargi z uwagi na to, że nie dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej rozumiane jest szeroko. Przy wyjaśnieniu tego pojęcia może być pomocny art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym przez sprawy z zakresu administracji publicznej, należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy samorządu terytorialnego, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Wprawdzie przytoczony przepis utracił już swoją moc obowiązującą, jednak mając na uwadze zagwarantowane w Konstytucji RP - art. 77 ust. 2 - prawo do sądu i w art. 184 przewidzianą sądową kontrolę administracji, wydaje się że definicja sprawy z zakresu administracji publicznej zawarta w ww. art. 20 ust. 3 ustawy o NSA pozostaje dalej aktualna. Uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowie podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) o samorządzie gminnym, stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych gminie jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Na mocy powołanego przepisu gminie przyznane zostało prawo decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym. Uchwała w tym zakresie jest wyrazem władztwa publicznego sprawowanego przez gminę i jako taka stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z powołanego przepisu wynika, że tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady gminy. Podejmując uchwałę w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada gminy musi mieć na uwadze fakt, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych wynikających z powierzonego mandatu. Z uwagi na to, że w sytuacji takiej może dojść do kolizji interesów stron stosunku pracy, ustawodawca przewidział ochronę pracownika-radnego przed wypowiedzeniem mu umowy o pracę, uzależniając je od uprzedniej zgody rady gminy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ochrona stosunku pracy radnego ma swoje uzasadnienie wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Innymi słowy, w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Jednocześnie uchwała rady gminy o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym musi zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się ze skarżącą, że nieznane są powody, dla których Rada Gminy odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu R.R.. Brak jednoznacznych ustaleń poczynionych przez Radę i ich oceny uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Z treści tej uchwały nie wynika nawet, czy przyczyną niewyrażenia zgody było ustalenie przez Radę, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu, czy też zamiar rozwiązania wynikał z innych przyczyn, które w ocenie Rady Gminy nie pozwalały na wyrażenie zgody. Do zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] m.st. Warszawy załączyła uzasadnienie, którego treść wbrew tytułowi sprowadza się wyłącznie do przytoczenia wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wraz z jego uzasadnieniem oraz powołania mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest choćby jednego zdania odnośnie przyczyn, dla których Rada Gminy uznała, że wskazywana przez pracodawcę likwidacja stanowiska pracy radnego nie pozwala na wyrażenie zgody co do rozwiązania z nim stosunku pracy. Także ze stenogramu z [...] sesji Rady odbytej w dniu [...] lutego 2004 r. nie wynika, co zdaniem Rady było rzeczywistym powodem dla zamierzanego zwolnienia radnego. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy nie wyjaśniła, czy wskazywana przez pracodawcę przyczyna wypowiedzenia jest rzeczywista, czy pozorna. W szczególności Rada nie zażądała uchwały P. Spółki z o.o. w W. w przedmiocie wprowadzenia z dniem [...] stycznia 2004 r. zmian organizacyjnych, skutkujących likwidacją oddziału Spółki, w którym pracował radny i likwidacją jego stanowiska pracy. Rada nie zweryfikowała więc wniosku pracodawcy, w którym powoływał on konkretne fakty uzasadniające zwolnienie radnego. Dopiero zakwestionowanie tych faktów i ustalenie innej, faktycznej przyczyny zwolnienia radnego, pozwalałoby sądowi ocenić zaskarżoną uchwałę. Wątpliwości związanych z przyczyną niewyrażenia przez Radę Gminy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest w stanie usunąć uchwała z dnia [...] kwietnia 2004 r., w której Rada stwierdziła, że "przyczyną decyzji pracodawcy nie były przesłanki natury reorganizacyjnej, ale chęć znalezienia uzasadnienia dla zwolnienia radnego". Tego rodzaju stwierdzenie, jak już wcześniej podkreślono, musi wynikać z konkretnych ustaleń, których w sprawie jest brak. Dlatego, na podstawie ust. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.