II FSK 407/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA del. Dariusz Dudra (sprawozdawca), Protokolant Marta Sarnowiec, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Andrzeja M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Po 202/05 w sprawie ze skargi Andrzeja M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 18 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lutego 2005 r. /I SA/Po 202/05/ Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Andrzeja M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 18 listopada 2004 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości. Z przyjętego przez Sąd stanu faktycznego wynikało, że początkiem obowiązywania kwestionowanej przez skarżącego uchwały był dzień 1 stycznia 2005 r., natomiast już dnia 1 grudnia 2004 r. wezwał on Radę Miejską w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ - dalej: "ustawa o samorządzie gminnym" do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę do sądu administracyjnego wniósł w dniu 3 stycznia 2005 r. W tym kontekście Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było przedwczesne, gdyż kwestionowana uchwała jeszcze nie obowiązywała. Nie można bowiem domagać się naruszenia prawa, które prawem nie jest. W konsekwencji wezwanie było bezskuteczne, co czyniło niedopuszczalnym złożenie skargi do sądu administracyjnego i uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ dalej: "p.p.s.a.". W skardze kasacyjnej Andrzej M., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a., art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, art. 132 i 133 p.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wezwanie Rady Miejskiej w K. przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w świetle prawa było nieskuteczne podczas, gdy okoliczności sprawy wskazują inaczej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że analiza wymienionych w podstawie kasacyjnej przepisów pozwala stwierdzić, że zachowanie skarżącego polegające na wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa nie powinno być traktowane jako przesłanka odrzucenia skargi, gdyż stanowi ono materialnoprawną przesłankę skargi, zatem brak tej przesłanki mógł spowodować co najwyżej oddalenie skargi wyrokiem. Wspomniany autor zauważył ponadto, że Sąd pierwszej instancji zaniechał ustalenia, kiedy sporna uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W., a stanowi to podstawę do badania skuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od tego, skarżący pismem z dnia 25 stycznia 2005 r. podtrzymał swoje żądanie usunięcia naruszenia prawa., zatem przedmiotowe pismo powinno być potraktowane przez Sąd jako wezwanie, co skutkowałoby merytorycznym rozpoznaniem skargi. W konsekwencji, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje związanie zarzutami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 par. 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie sformułowane podstawy kasacyjne pozwalały na ocenę zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Nie można jednak było potraktować ich jako usprawiedliwione. Autor skargi oparł skargę kasacyjna na naruszeniu przepisów postępowania i prawa materialnego, a mianowicie na art. 58 p.p.s.a. w związku z art. 52 p.p.s.a., art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 132 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a. i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędna ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wezwanie Rady Miejskiej w K. przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w świetle prawa było nieskuteczne, podczas, gdy okoliczności sprawy wskazują inaczej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że uchwałę można zaskarżyć do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie to - zdaniem Sądu - może mieć miejsce dopiero w dacie wejścia wadliwej uchwały w życie. Wcześniej, do dnia jej wejścia do obrotu prawnego, rozwiązania prawne uchwały nie ingerują w interes prawny jednostki, jak i jej uprawnienia. Tym samym nie można w takiej sytuacji powiedzieć o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia, o których to mowa w powołanym przepisie ustawy o samorządzie gminnym. Dodać w kontekście powołanego przez skarżącego orzeczenia NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r., IV SA 3595/01 także trzeba, że samo opublikowanie uchwały - zdaniem składu orzekającego - nie implikuje jeszcze naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia bowiem nie powoduje negatywnych następstw w sferze prawnej skarżącego /zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego/. Dlatego też wezwanie do usunięcia naruszenia może mieć miejsce dopiero od daty jego zaistnienia /naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki/, tj. od momentu wejścia w życie wadliwej uchwały. W stanie faktycznym sprawy, skoro zaskarżona do Sądu uchwała weszła w życie 1 stycznia 2005 r., to wezwanie wystosowane w dniu 1 grudnia było wezwaniem przedwczesnym, nie mogło więc odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku prawnego, w konsekwencji tego faktu zasadnie Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną. Nie można także było uznać, jak słusznie zauważył w uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji, iż wezwaniem do usunięcia naruszeń, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, było pismo z dnia 25 stycznia 2005 r., bowiem skargę do sądu złożono 3 stycznia 2005 r. Wezwanie do usunięcia naruszeń winno poprzedzać skargę, stanowi ono bowiem quasi środek zaskarżenia, o którym to mowa w art. 52 p.p.s.a. Celem wezwania do usunięcia naruszeń jest stworzenie możliwości weryfikacji uchwały przez organ ją podejmujący. Wniesienie zaś skargi do Sądu uniemożliwia już działania wewnątrzadministracyjne. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.