I OSK 766/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Zygmunt Zgierski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 68/05 w sprawie ze skargi C. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi na rzecz C. P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 68/05 oddalił skargę C. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z [...], nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 207 z 2002 r., poz. 1761 ze zm.) w pełni reguluje stosunek służbowy funkcjonariuszy Służby Więziennej i odsyła do uregulowań kodeksu pracy jedynie w art. 77, w kwestii nie dotyczącej przedmiotu niniejszej sprawy. Czas wykonywania obowiązków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej został uregulowany art. 32 ust. l ustawy o Służbie Więziennej oraz zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 roku w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Min. Spr. z 1997 r. nr 4, poz. 39) wydanym na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z treścią art. 32 ust l ustawy o Służbie Więziennej, czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. W myśl paragrafu 5 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 roku, po 12 godzinach służby następują 24 godziny wolne od służby, a jeżeli funkcjonariusz pełni służbę w porze nocnej - po 12 godzinach służby następuje 48 godzin wolnych. Przepisy regulujące czas służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, nie przewidują zatem dodatku za pracę w godzinach nocnych. W ocenie Sądu nie jest także trafny zarzut skarżącego dotyczący wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący otrzymał ekwiwalent pieniężny za pracę w godzinach nadliczbowych. Nie ma zaś podstaw do żądania wynagrodzenia za czas bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdania. W myśl § 7 ust. 4 pkt 3 powołanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, funkcjonariuszowi nie udziela się czasu wolnego za czas niezbędny - nie dłuższy niż 30 minut - do bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdania, a w szczególności przyjęcia i zdania dokumentacji z przebiegu służby, uzbrojenia i wyposażenia, a także przeprowadzenia odprawy zmiany. Czas ten nie jest uważany za czas służby - zatem nie można uzyskać wynagrodzenia za ten okres. Nie jest także zasadny pogląd skarżącego, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości nie ma umocowania legislacyjnego i wykracza poza zakres delegacji określonej w art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Powołane zarządzenie zostało wydane zgodnie z delegacją art. 32 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 8 listopada 2001 roku. Art. 32 ust. 2 został zmieniony przez art. 12 pkt 10 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw /.../ (Dz. U. z 2001 r. nr 81 poz. 877 ). Zgodnie z art. 15 ustawy zmieniającej akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie mniejszej ustawy. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 roku w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, gdyż nie zastąpiono go rozporządzeniem. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie III SA/Łd 68/05 został zaskarżony przez C. P. w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zarzucono mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5, 76 i 1511 § l pkt l lit. a Kodeksu pracy, art. 32 ust. l i 2, 110 ust. l w zw. z art. 111 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 87 ust. l, 92, 93 i 241 ust. 6 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż skarżący nie ma prawa do dodatku za pracę wykonywaną w porze nocnej oraz wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych i wyrównania świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Wskazując na powyższe C. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że decyzja z [...] jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi są także niezgodne z prawem w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu w ramach art. 110 ust. l pkt l ustawy o Służbie Więziennej odprawy związanej ze zwolnieniem ze służby, co do nie uwzględnienia przy ustalaniu jej wysokości w oparciu o art. 111 ust. l przepracowanych godzin nadliczbowych. Stanowisko Sądu I instancji, co do faktu, że § 7 ust. 4 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997r. wyklucza uznanie, że czas niezbędny do bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdania, a w szczególności przyjęcia i zdania dokumentacji z przebiegu służby, uzbrojenia i wyposażenia, przeprowadzenia odpraw zmiany jest w świetle art. 32 ust. l ustawy o Służbie Więziennej jest czasem służby funkcjonariusza, w świetle powołanych przepisów jest całkowicie chybione i nie znajduje oparcia na ich gruncie. Mianowicie art. 32 ust. l ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. stanowi, że czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. W tym samym artykule ustawodawca udzielił Ministrowi Sprawiedliwości delegacji do określenia w drodze rozporządzenia trybu ustalania i szczegółowych zasad rozkładu czasu służby, określając, na czym polega jedno zmianowy i wielozmianowy rozkład czasu służby, oraz sposób udzielania czasu wolnego za pełnienie służby poza rozkładem (art. 32 ust. 2). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Sprawiedliwości w dniu 5 września 1997 r. wydał Zarządzenie Nr 52/97/CZSW w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, zawierające § 7 ust. 4 pkt 3 stanowiący, że funkcjonariuszowi nie udziela się czasu wolnego za czas niezbędny - nie dłuższy niż 30 minut - do bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdania, a w szczególności przyjęcia i zdania dokumentacji z przebiegu służby, uzbrojenia i wyposażenia, przeprowadzenia odpraw zmiany. Cytowane Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zawartym w pisemnych motywach zaskarżonego orzeczenia jest niezgodne z art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, albowiem zgodnie z brzmieniem tego artykułu akt wykonawczy Ministra Sprawiedliwości w kwestiach określonych przepisem art. 32 ust. 2 winien ex legę przybrać formę rozporządzenia, a nie formę zarządzenia - jak to uczynił Minister Sprawiedliwości. Wobec tego powoływane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Zarządzenie nie może mieć w sprawie żadnego zastosowania, gdyż nie posiada odpowiedniego umocowania legislacyjnego. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że zarządzenie jest aktem wykonawczym niższego rzędu niż rozporządzenie. Wynika to z faktu, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Natomiast zarządzenia ministrów mają jedynie charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Ponadto zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy, lecz nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli (art. 92 i 93 Konstytucji). Powołanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Zarządzenia nie posiadającego odpowiedniego umocowania w ustawie o Służbie Więziennej oraz oparcie wyroku na treści tego zarządzenia jest zatem niezgodne zarówno z samą ustawą o Służbie Więziennej, ale także z Ustawą Zasadniczą. Ponadto, powołane Zarządzenie wykracza poza zakres spraw przekazanych Ministrowi Sprawiedliwości do uregulowania art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Dotyczy ono bowiem także sposobu udzielania funkcjonariuszowi czasu wolnego za czynności określone w § 7 ust. 4 pkt 3, a czynności te nie są pełnieniem służby poza rozkładem, których dotyczyć miał akt wykonawczy rangi rozporządzenia. W ocenie skarżącego Sąd I instancji rozpoznając skargę nie uwzględnił w sposób dostateczny, że po myśli art. 87 ust. l Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Sąd I instancji całkowicie pominął, iż z dniem wejścia w życie Konstytucji, tj. z dniem 17 października 1997 r. nie nastąpiła automatyczna derogacja przedkonstytucyjnego porządku prawnego. Na mocy przepisu przejściowego art. 241 ust. 6 Konstytucji wyznaczono Radzie Ministrów dwuletni termin na dostosowanie podustawowego systemu aktów prawnych (uchwał i zarządzeń Rady Ministrów, ministrów oraz innych organów administracji rządowej podjętych lub wydanych przed wejściem w życie Konstytucji) do warunków nowego systemu źródeł prawa, określonych w art. 87 ust. l i art. 92 Konstytucji RP. Z treści art. 241 ust. 6 Konstytucji wynika jednoznacznie, że dawne zarządzenia mogą zachowywać moc obowiązującą jedynie przez dwa lata po wejściu w życie ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 5.10.2000, II SA/Łd 2584/98 ). Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. nie mogło zatem dotyczyć uregulowanie zawarte w art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony, jak to błędnie przyjął Sąd l instancji. Okoliczność ta nakazuje uznać, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. straciło moc obowiązującą z dniem 18 października 1999 r. i nie mogło ono stanowić samoistnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o nie przyznaniu C. P. żądanych przez niego uprawnień. Zgodnie z art. 93 Konstytucji RP zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi są trafne. W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa zasadnicza, jaką jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 241 ust. 6 Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji) – por. wyrok NSA z 20 lipca 2001 r., I SA 415/00. W tym stanie prawnym zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 roku w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Min. Spr. z 1997 r. nr 4, poz. 39) stało się aktem normatywnym wewnętrznym i nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że WSA w Łodzi naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię - art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż uznał, że organy administracji orzekające w sprawie władne były dokonać ustaleń dotyczących wynagrodzenia funkcjonariusza za pracę w godzinach nadliczbowych w oparciu o zarządzenie, które nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia jak należy rozumieć unormowanie zawarte w art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, że "czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku" i z tych względów w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.