OSK 1285/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej J. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2004r.sygn. akt II SA /Bk 23/04 w sprawie ze skargi J. W. , K. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. i K. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2003 r. ([...]), wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. Sygn. akt II SA/Bk 23/04 oddalił skargę. Powyższą decyzją z dnia 9 grudnia 2003 r. organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 30 października 2003 r. ([...]), którą nakazano, na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, B. i J.C., w terminie do 30 grudnia 2003 r. w budynku warsztatowo-mieszkalnym przy [...] w Białymstoku: 1. " Zamurować lub wypełnić liksferami w części mieszkalnej dwa otwory okienne znajdujące się w ścianie odległej 1,95 m od granicy z działką nr geod. [...]; 2. Zamurować lub wypełnić luksferami otwór okienny i drzwiowy w pomieszczeniu na poddaszu, znajdujących się w ścianie oddalonej 3,72 m (powinno być 3,27 m) od granicy z działką nr geod. 275. 3. O wykonaniu nakazanych czynności powiadomić niezwłocznie tut. Inspektorat". Jak wynika z akt sprawy, K. W. pismem z dnia 24.06.2002 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, że przy granicy jej posesji na sąsiedniej działce usytuowany jest budynek mieszkalny, posiadający otwory okienne skierowane w kierunku jej działki. Ponadto kwestionowała zbyt bliskie ustawienie wiaty blaszanej przylegającej do budynku mieszkalno-usługowego K. W.. W piśmie z dnia 10.09.2002 r. K. W. zażądała "zamurowania okien na I piętrze budynku mieszkalnego należącego do państwa C., które są zwrócone w stronę mojej działki", gdyż okna te są niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi. W dniu 19.08.2002 r. przeprowadzono oględziny na nieruchomościach B. i J. C. z udziałem K. W.. Pismem z dnia 28.08.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu na żądanie K. W. postępowania "w sprawie zabudowy działki nr geod. [...] zlokalizowanej przy [...]. w Białymstoku". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzjami z dnia 10.10.2002 r. i 14.07.2003 r., na podstawie art. 66 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazywał B.i J. C. zamurowanie spornych otworów okiennych, które były w ścianie budynku usytuowanej mniej niż 4 m od granicy działki nr [...] należącej do K. W.. Za każdym jednak razem decyzje te były uchylane przez organ II instancji i sprawy przekazywane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Za trzecim razem, kiedy organ I instancji wydał podobne rozstrzygnięcie (decyzja z dnia 30 października 2003 r.) organ odwoławczy decyzją z dnia 9 grudnia 2003 r. uchylił tę decyzję i umorzył "postępowanie administracyjne w organie I instancji w sprawie nieprawidłowości związanych z usytuowaniem otworów od strony działki nr [...] w ścianie budynku warsztatowo mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]". Z uzasadnienia w/w decyzji z dnia 9 grudnia 2003 r. wynika, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż w ścianie budynku B. i J. C.usytuowanego w odległości 1,95 m od granicy działki nr [...], znajdują się dwa otwory okienne wypełnione szkłem oraz w odległości 3,27 m w ścianie na poddaszu otwór okienny i drzwiowy również wypełnione szkłem. Do akt sprawy B.i J. C. przedłożyli pozwolenie na rozbudowę – decyzję z dnia 16 czerwca 1986 r. ([...]), obejmującą swym zakresem roboty budowlane w części obiektu, w której znajdują się sporne otwory okienne i drzwiowe oraz pismo Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 10.08.1989 r., z którego treści jednoznacznie wynika, że organ właściwy przyjął na podstawie załączonego dziennika budowy i protokołu kominiarskiego wykonane roboty bez zastrzeżeń. Inwestor nie przedstawił jednak zatwierdzonej dokumentacji technicznej (projektu budowlanego), która sankcjonowałaby istniejący stan. Jak wynika z oświadczenia inwestora, przedmiotową dokumentację związaną z rozbudową budynku w 1986 r., utracił na skutek włamania do mieszkania. Również i w Urzędzie Miejskim w Białymstoku dokumentacji tej nie ma, gdyż zgodnie z obowiązującą wcześniej instrukcją kancelaryjną, akta sprawy przechowywane były przez okres 10 lat. Zdaniem organu pierwszej instancji, przedstawione przez inwestora dokumenty, nie stanowią jednoznacznego dowodu istnienia okien i drzwi w zatwierdzonym decyzją z dnia 16 czerwca 1986 r. projekcie budowlanym. W związku z niemożnością porównania istniejącego stanu z dokumentacją techniczną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wszystkie swoje rozstrzygnięcia w tej sprawie, opierał na obowiązujących w dacie budowy przepisach, a w szczególności na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), powołanego dalej jako rozporządzenie. Zgodnie z powyższym przepisem, budynki powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Regulacja ta miała na względzie bezpieczeństwo pożarowe jak również ochronę interesów osób trzecich. Stąd fakt istnienia otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,95 i 3,27 m od granicy działki nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących wówczas i obecnie przepisach, co upoważnia organ nadzoru budowlanego do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w celu usunięcia nieprawidłowości. Z powyżej przedstawionym stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od samego początku nie zgadzał się organ II instancji (stąd trzykrotne uchylenie decyzji I instancji), który uważał, że w tym przypadku mógł mieć zastosowanie przepis § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który zezwalał, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, na zmniejszenie odległości określanych w ust. 1 z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Biorąc pod uwagę wzajemne usytuowanie budynków na działkach nr [...], mających identyczną funkcję i jak wynika z akt sprawy, wykonanych w oparciu o pozwolenia na budowę, okoliczność określona w § 12 ust. 2 rozporządzenia mogła mieć miejsce. Powyższe stanowisko potwierdza również jedna z opinii przeciwpożarowych, przedstawianych w sprawie, zgodnie z którą, istniejąca dziewięciometrowa odległość pomiędzy budynkami na działkach nr [...], spełnia bezpieczeństwo pożarowe zgodnie z przepisami obowiązującymi wcześniej, jak i obecnie. Podobna sytuacja istnieje pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] i usytuowanymi na nich budynkami, w której to sprawie organy umorzyły postępowanie administracyjne, nie dopatrując się uchybień. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (pismo z dnia 8.01.2004 r.) na powyższą decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2003 r. J. i K. W., wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących, wydana decyzja sankcjonuje stan niezgodny z prawem, co narusza ich prywatność i ochronę ich uzasadnionych interesów jako osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Takie rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, zdaniem skarżących, uniemożliwia im prawidłowe zagospodarowanie własnej działki, zgodnie z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami zabudowy wydanymi przez Prezydenta Miasta. Skarżący zarzucają też, że w organie II instancji postępowanie "zostało przeprowadzone powierzchownie, wadliwie i stronniczo". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. w uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi na to, że kwestią sporną pomiędzy organem II instancji, a skarżącymi jest to, czy istniejący stan faktyczny jest zgodny z prawem. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji, znajduje bowiem ono uzasadnienie w całokształcie materiału sprawy "Argumentacja organu odwoławczego jest logiczna, spójna i mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów, określonej przepisem art. 80 kpa". Wprawdzie przyjęcie przez organ zgłoszenia budynku do użytkowania, nie może być uznane za niepodważalny dowód zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, jednak w sytuacji takiej, służy co najmniej domniemanie faktyczne co do zgodności wykonania obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Poprzedni właściciele działki nr 275 przez okres blisko 13 lat użytkowania budynku ze spornymi oknami przez B. i J. C., nie zgłaszali żadnych pretensji z tym związanych, co może świadczyć o wyrażeniu zgody jeśli nie wprost, to dorozumianej przez poprzednich właścicieli działki. K. Witkowska stała się współwłaścicielką działek nr [...] w 2002 r. w drodze aktu darowizny od rodziców i po upływie czterech miesięcy, spowodowała wszczęcie postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, K. W. będąca następcą prawnym swoich rodziców, nabywając nieruchomość wstąpiła w sytuację prawną, także w zakresie stosunków wynikających z prawa sąsiedzkiego, swoich poprzedników prawnych. Dotyczy to także zgody na sposób wykonywania uprawnień właścicielskich przez właściciela nieruchomości sąsiedniej". Istniejący stan, nie narusza też względów bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest również zarzut stronniczości organu. J. W. i K. W., reprezentowani przez radcę prawnego Z. T. P. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt II [...] zarzucając w/w wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. " a) art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm. ) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - przyjęciu, że rozbudowa budynku warsztatowo mieszkalnego na działce nr [...], mogła zostać przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w okresie rozbudowy normami techniczno-budowlanymi, co biorąc pod uwagę sposób przeprowadzonej rozbudowy pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, przewidującym nominalne odległości od granic działek sąsiednich oraz z zasadą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.; - przyjęciu, że w projekcie rozbudowy budynku na działce nr 274/2, mogło zostać zastosowane rozwiązanie przewidziane w § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia, co biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w okresie rozbudowy, pozostawało w sprzeczności z zasadami projektowania i wykonywania obiektów budowlanych, a także z treścią decyzji z dnia 16.06.1986 r., nr [...], która nie wymienia tego przepisu jako podstawy prawnej jej wydania; - pominięciu w rozstrzygnięciu Sądu okoliczności, że stan faktyczny powstały w wyniku wykonania rozbudowy na działce [...], uniemożliwia dokonanie rozbudowy na działce nr [...], a tym samym potwierdza sprzeczność wykonanej rozbudowy z zasadami projektowania i wykonywania obiektów budowlanych; - przyjęciu, że normy techniczno-budowlane przewidujące minimalne odległości od granicy działki mogą ulec dowolnemu zmniejszeniu z pominięciem podstawowych zasad prawa budowlanego, b) art. 64 Konstytucji RP – poprzez przyjęcie, że skarżący nabywając nieruchomość wstąpili w sytuację prawną poprzednich właścicieli w zakresie stosunków sąsiedzkich, polegającą na dorozumianej zgodzie na usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadów; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego i podjęcie decyzji sprzecznej ze słusznym interesem obywateli, w szczególności poprzez: - pominięcie przez Sąd okoliczności, że inwestor dysponujący pozwoleniem na wykonanie budowy jednego pokoju w poziomie + 4,50 m w istotny sposób naruszył warunki decyzji, gdyż wykonał bezprawnie dodatkowe pomieszczenia na poziomie + 6,20 m o łącznej powierzchni użytkowej 12,24 m2 , na co nie zezwalała decyzja o pozwoleniu na budowę, co świadczy o samowolnym postępowaniu inwestora, - brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd do postawionego przez skarżących zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r.; b) art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieprawidłową jego ocenę, w szczególności poprzez: - pominięcie przedstawionej przez skarżących dokumentacji projektowej rozbudowy budynku warsztatowo - mieszkalnego na działce 274/2 z dnia 30.11.1995 r., zatwierdzonej przez Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku, z której jednoznacznie wynika, że w spornej ścianie budynku według sporządzonej dokumentacji nie ma otworów okiennych, a tym samym stanowią one efekt samowoli budowlanej, - niewłaściwą ocenę opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych z dnia 24.03.2003 r. oraz pominięcie ustaleń opinii Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w Białymstoku z dnia 14.04.2003 r. " Wskazując na powyższe, wnosi się o: 1. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o: zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2003 r. nr [...] 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. B. i J. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnoszą o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu, zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia służącym od wyroku lub postanowienia (kończącego postępowanie w sprawie) wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym, zarzuty skargi kasacyjnej powinny dotyczyć przepisów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Do takich przepisów niewątpliwie nie należą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzuca się w pkt 2 skargi kasacyjnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosują organy administracji publicznej, natomiast sądy administracyjne orzekają w oparciu o przepisy wcześniej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w pkt 2 skargi kasacyjnej, należy uznać za pozbawione podstawy prawnej w świetle przepisu art. 174 pkt 2 ppsa. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów, nie jest uzasadniony. Cała argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej i we wcześniejszych pismach skarżących, opiera się na założeniu, że sporne otwory okienne i drzwiowe istniejące w ścianie budynku B.J. C., powstały w wyniku samowoli budowlanej (odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 16 czerwca 1986 r.). Tymczasem hipoteza taka nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, chociaż hipotetycznie można przyjąć takie założenie. Jednak, aby wydać decyzję nakładającą na B.i J. C. określone obowiązki, należy oprzeć się na dowodach, a nie na hipotetycznych założeniach. Przeszkodą do przyjęcia takich założeń, jak prezentują skarżący, jest istnienie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszczał w określonych okolicznościach odstępstwa od zasad określonych w ust. 1 tego przepisu. Tego faktu, nie chcą przyjąć do wiadomości skarżący twierdząc, że przepis ten nie został powołany w decyzji z dnia 16 czerwca 1986 r., ale również w tej decyzji nie został powołany przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia. Nie można również zarzucać rozbudowie budynku, wykonanej w oparciu o przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia jak to przyjęto w sprawie, sprzeczności z ust. 1 tego przepisu, czy też z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r.). Bowiem w ust. 1 § 12 rozporządzenia przyjęto generalną zasadę w sprawie odległości sytuowania budynków od granicy działki, natomiast w ust. 2 tego przepisu dopuszczono pewne odstępstwa od tej zasady, oba przepisy mają równą moc prawną i obowiązującą jednocześnie, nie może więc być mowy o jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy nimi. Natomiast zarzut skargi sprowadza się do sprzeczności § 12 ust. 2 rozporządzenia z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., co nigdy przez wiele lat obowiązywania tych przepisów, nie zostało wykazane w żadnym trybie, w tym również przed Trybunałem Konstytucyjnym . Reasumując należy stwierdzić, że istniejący stan zabudowy jakkolwiek jest sprzeczny z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia, to nie jest jednak sprzeczny z ust. 2 tego przepisu i to stało na przeszkodzie wydaniu takiego rozstrzygnięcia, jakie podjął organ pierwszej instancji. W tej sytuacji, przyjęty w zaskarżonym wyroku tok rozumowania i ocena prawna zaskarżonej decyzji tam zawarta, są całkowicie uzasadnione. Istniejące w sprawie dowody: decyzja z dnia 16 czerwca 1986 r., fakt przyjęcia przez właściwy organ zgłoszenia budynku do użytkowania w pełnym zakresie (pismo z dnia 10.08.1989 r.), nie mogły być pominięte przez organy nadzoru budowlanego, podobnie jak i jedna z opinii dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, która została uwzględniona przez organ II instancji. Sąd pierwszej instancji wyraźnie zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dokonał kwalifikacji materiału dowodowego, mieszcząc się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), z czym należy się również zgodzić. W stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co zostało powołane w pkt 1b skargi kasacyjnej, trudni dopatrywać się naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i przepis art. 140 kc, mogą w pewnym sensie stanowić potwierdzenie tej tezy, którą wyraził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Prawo własności, pomimo szczególnej ochrony konstytucyjnej, nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom w drodze ustawowej, co nie odbiera właścicielom prawa do ochrony swych praw, o ile wykażą, że ich prawo zostało naruszone w zakresie przekraczającym ograniczenia ustawowe. Tego jednak skarżący w niniejszej sprawie nie byli w stanie wykazać, gdyż stały temu na przeszkodzie inne okoliczności, wzięte pod uwagę przez organ drugiej instancji i Sąd. Należy również zauważyć, że decyzja z dnia 16 czerwca 1986 r. została doręczona M.S. poprzedniemu właścicielowi działki nr [...], który nie zaskarżył tej decyzji, ani nie kwestionował istnienia spornych otworów okiennych i drzwi od strony granicy działki. Nie można więc przyjąć też, że stało się to bez wiedzy, czy też wbrew woli poprzednich właścicieli nieruchomości nr 275, nie można w związku z tym wykluczyć ich zgody, na co zwraca słusznie uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku. Analizując zaskarżony wyrok w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej, która wyznacza granice rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do rewizji zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, orzeczono na podstawie art. 184 ppsa, jak w sentencji wyroku.