II GSK 251/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Małgorzata Korycińska, Protokolant Joanna Warzeszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 999/04 w sprawie ze skargi R. W., B. O. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Białobrzegi z dnia 18 marca 2004 r. Nr XVI/86/2004 w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego 1. Uchyla wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi na uchwałę Nr XVI/86/2004 Rady Miasta i Gminy Białobrzegi z dnia 18 marca 2004 r. ustalającej sankcje za naruszenie godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i trybu postępowania (§2 ust. 1 i 2 uchwały) i stwierdza nieważność uchwały w tym zakresie. 2. Oddala skargę kasacyjną w pozostałej części. 3. Odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 999/04 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. i R. W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Białobrzegi z dnia 18 marca 2004 r. nr XVI/86/2004 w przedmiocie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego zakładów gastronomicznych, zakładów usługowych dla ludności Miasta i Gminy Białobrzegi - oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd podał, że Rada Miasta i Gminy Białobrzegi powyższą uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591) oraz na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) ustaliła godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy 6 a 22, zakładów usługowych we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy 6 a 22, zakładów gastronomicznych we wszystkie dni tygodnia pomiędzy godziną 7 a 3 dnia następnego z zastrzeżeniem całodobowo otwartych stacji benzynowych, całodobowo otwartych aptek, placówek organizujących przyjęcia - na czas tych przyjęć. W § 2 tej uchwały stwierdzono, że naruszenie godzin otwarcia i zamykania placówek podlega karze grzywny do 2500 zł i orzekanie następuje w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia. B. O. i R. W. pismem z dnia [...] marca 2004 r. wezwały Radę Miasta i Gminy Białobrzegi do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z przedmiotowej uchwały. W wezwaniu tym wskazały na naruszenie przepisów obowiązującego prawa, m.in.: - art. 20 i 22 Konstytucji RP, - art. 5 Prawo o działalności gospodarczej. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta i Gminy Białobrzegi w swoim stanowisku podjętym na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. wyjaśniła, że wydając uchwałę działała w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. XII przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Organ nie podzielił także zarzutów naruszenia przepisów innych ustaw. Na wniosek skarżących Rada Miasta i Gminy Białobrzegi uchwałą z dnia 26 maja 2004 r. postanowiła wstrzymać wykonanie uchwały z dnia 18 marca 2004 r. do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie właściwej podstawy prawnej, tj. art. XII przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Zgodnie z § 1 tego przepisu dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący nieobowiązywania powyższego przepisu, gdyż nie został uchylony na podstawie art. 5 Prawo działalności gospodarczej. Sąd podkreślił, iż zakończenie obowiązywania danego aktu może nastąpić przez wydanie aktu późniejszego ale regulującego te same kwestie. W omawianym przypadku trudno było uznać aby oba omawiane akty prawne regulowały te same kwestie. Ponadto zasada, że prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze doznaje ograniczeń, jeżeli późniejszy przepis jest przepisem ogólniejszym, a zatem nie uchyla on wcześniejszego przepisu o charakterze szczegółowym (lex posteriori generali non derogat priori speciali). Również wskazany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 20 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten mówi o wolności gospodarczej, jednakże nie ma on charakteru bezwzględnego, bowiem art. 22 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie wolności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Ustawowe prawo gminy do określania dni i godzin otwierania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych mieści w sobie element przymusu i może prowadzić do swoistej dyskryminacji przedsiębiorców prowadzących taką działalność. Jednakże ustawodawca poprzez taką regulację wyraził zamiar realizacji idei samorządności, która daje możliwość podejmowania uchwał zgodnie z potrzebami i interesami mieszkańców. Gmina może zatem w granicach określonych ustawami podejmować uchwały jako akty prawa miejscowego, co też wskazuje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podzielił argumenty gminy zawarte w odpowiedzi na skargę wskazujące, że uchwała w żaden sposób nie ingeruje w sferę wolności gospodarczej, bowiem nie koncesjonuje tej działalności, nie nakłada żadnych nowych obowiązków finansowych i podatkowych. Nie był także zasadny zarzut naruszenia przez Radę kompetencji do uchwalania norm o charakterze karnym jakim jest niewątpliwie regulacja zawarta w § 2 uchwały. Powołana regulacja jest jedynie wiernym powtórzeniem przepisu art. XII § 2 przepisów wprowadzających kodeks pracy, zatem nie można było uznać, że stanowi to przekroczenie kompetencji. R. W. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 20, art. 22, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. XII przepisy wprowadzające kodeks pracy poprze ich błędne zastosowanie. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podała m.in., iż pogląd Sądu, że sporna uchwała nie ingeruje w sferę wolności gospodarczej jest oczywiście błędny. Ograniczenie prowadzenia działalności w określonych godzinach narusza bowiem sferę wolności gospodarczej. Poza tym Sąd w sposób nieuprawniony ograniczył zakres znaczeniowy pojęcia "wolność gospodarcza" do sytuacji, w której na przedsiębiorcę nakładane są nowe obowiązki finansowe, podatkowe, czy też do sytuacji, w której działalność ta podlega koncesjonowaniu. Zestawienie treści uchwały z wzorcem normatywnym ustanowionym w art. 22 Konstytucji (tj. z wymogiem formalnym wyłączności ustawowej dla ograniczeń wolności gospodarczej) jednoznacznie wskazuje, że w tym przypadku to właśnie uchwała a nie ustawa całkowicie samodzielnie określa wszystkie zasadnicze elementy regulacji prawnej odnoszącej się do zasad funkcjonowania placówek handlowych i usługowych na terenie gminy. Narusza tym samym powołany przepis Konstytucji. Art. XII przepisów wprowadzających K.p. wobec ograniczeń wynikających z art. 20 i 22 Konstytucji, nie może stanowić podstawy prawnej do określenia godzin zamykania i otwierania placówek handlu detalicznego oraz placówek usługowych. Odnosząc się natomiast do kwestii ustanowienia sankcji karnej w treści uchwały, to skarżąca podniosła, iż Sąd w tym zakresie nie przywołał podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Ponadto żaden z przepisów wskazanych jako podstawa prawna wydania uchwały nie zawiera upoważnienia do wydawania przez gminę przepisów o charakterze karnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nałożenia sankcji karnej (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały) nie wskazał na jakiej podstawie prawnej Rada Miasta i Gminy Białobrzegi była uprawniona do podjęcia uchwały tej treści. Tym samym Sąd uchylił się od kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) i żaden z tych przepisów nie uprawnia organów gminy do uchwalania przepisów zawierających sankcje karne. Okoliczność zaś, iż § 2 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie powtórzenie przepisu art. XII § 2 przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie oznacza - wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji - iż organ gminy może tę kwestię regulować samodzielnie w postaci uchwały. Zauważyć przy tym należy, że w świetle art. 94 Konstytucji RP taka uchwała jako źródło prawa miejscowego może regulować wyłącznie kwestie powierzone jej na podstawie ustawy. Poza tym Sąd pominął, iż upoważnienie do wydawania przez organy gminy przepisów porządkowych ograniczone jest wyłącznie do spraw nieuregulowanych w odrębnych ustawach. Wynika to w sposób jednoznaczny z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe (...). Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów art. 20, 22, 42 ust. 1, art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni prawa, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Podzielając stanowisko tego Sądu należy podkreślić, iż art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że "źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa określa ustawa. W obowiązującym stanie prawnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy (art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Upoważnienie gminy do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności zostało przewidziane w ustawie, a mianowicie w art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Trudno w tej sytuacji mówić o naruszeniu przez Sąd art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprawdzie w art. XII § 1 przepisów wprowadzających K.p. nie sprecyzowano jednoznacznie zasad i kryteriów dotyczących określenia dni i godzin otwierania i zamykania wymienionych w tym przepisie placówek, lecz wynika to z niemożności racjonalnego przewidywania przez centralnego prawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Brak kryteriów jakimi powinna się kierować gmina podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 przepisów wprowadzających K.p. nie oznacza, że gmina może działać dowolnie, bez odniesienia się do podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała aby te zasady zostały naruszone. Odnosi się to też do zarzutu naruszenia wolności działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20 Konstytucji RP, skoro jak to już wyżej powiedziano wolność ta z mocy art. 22 Konstytucji RP może być ograniczona na podstawie ustawy. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy.