I OSK 82/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bogdana Ś.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 304/05 w sprawie ze skargi Bogdana Ś.-Z. na postanowienie Wojewody M. z dnia 21 grudnia 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat Janiny K. kwotę 180 /słownie: sto osiemdziesiąt/ złotych +22% VAT tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., IV SA/Wa 304/05 oddalił skargę Bogdana Ś.-Z. na postanowienie Wojewody M. z dnia 21 grudnia 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2004 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 września 2004 r. odmawiające wydania z akt sprawy kserokopii wypisów z rejestru gruntów i mapy dyżurnej ewidencji gruntów stanowiących załącznik do pisma PWG.722211/12306/01/EKW/8930 z dnia 30 listopada 2001 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał., że podstawą prawną orzeczenia jest art. 73 par. 2 Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2004 r. Bogdan Ś.-Z. wniósł o wydanie z akt sprawy kserokopii wypisów z rejestru gruntów i mapy dyżurnej ewidencji gruntów stanowiącej załącznik do pisma b. Urzędu Gminy W.-B. z dnia 30 listopada 2001 r. skierowanego do Starostwa Powiatu W. Żądanie uzasadnił ważnym interesem strony, którym w jego ocenie jest wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia 27 kwietnia 2004 r. W ocenie organu odwoławczego Bogdan Ś.-Z. nie wykazał ważnego interesu uzasadniającego wydanie mu z akt sprawy kopii wypisów z rejestru gruntów z dnia 27 listopada 2001 r. i z dnia 29 lipca 2002 r. oraz mapy dyżurnej ewidencji gruntów albowiem za ważny interes nie można uznać zamiaru wniesienia skargi do sądu. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzależniają dopuszczalności wniesienia skargi od dysponowania przez stronę kserokopiami dokumentacji sprawy. W razie złożenia skargi na każde wezwanie sądu akta postępowania zostaną przekazane sądowi. Bogdan Ś.-Z. wniósł skargę na postanowienie Wojewody M. zarzucając błędną interpretację pojęcia “ważny interes strony" zawartego w art. 73 par. 2 Kpa. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał, że podstawą wpisu do ewidencji Skarbu Państwa jako właściciela gruntów, o które toczy się postępowanie /działka nr 9 “K." parcela 32/ były wpisy w zbiorze dokumentów nr (...)81, tymczasem w tym zbiorze nie figuruje wpis Skarbu Państwa a jedynie osoby fizyczne w tym skarżący. Powyższe wskazuje, że poświadczono nieprawdę w rejestrze gruntów, co natomiast stanowi naruszenie zasady zaufania do organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą skargę uznał, iż nie jest ona zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją. W motywach tego orzeczenia wskazał, iż art. 73 Kpa ustanawia zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej wskazującej na to, że stronie służy prawo przeglądania akt oraz sporządzania z nich odpisów i notatek w każdym stadium sprawy. Prawo do przeglądania akt i zapoznawania się z ich treścią nie zostało w żaden sposób ograniczone /poza przypadkami określonymi w art. 74/ co oznacza, że strona może zapoznawać się z treścią wszystkich dokumentów, przeglądać mapy, plany, notatki, utrwalać wiadomości na własny użytek przez wykonywanie odpisów. Od obowiązku organu umożliwienia wglądu do akt należy zdecydowanie odróżnić prawo żądania przez stronę uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów /lub wydania takowych z akt sprawy/. Uwierzytelnienie odpisu powoduje, że powstają w ten sposób nowe dokumenty. Z tego też powodu - w art. 73 par. 2 Kpa -ustawodawca wprowadził ograniczenia w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów tylko do przypadków gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony./tak m.in. NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 3 czerwca 1997 r. I SA/Łd 302/96 - Lex 29358, wyrok NSA z 29 marca 2001 r. II SA 2580/00 - Wokanda 2002 nr 1 str. 26/. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 73 par. 2 Kpa odnosi się jedynie do sytuacji, kiedy stronie uwierzytelniony odpis lub kserokopia dokumentu niezbędny jest do wykorzystania w innym postępowaniu lub w celu przedłożenia go innemu organowi, albowiem tego rodzaju rozumienie "ważnego interesu" strony nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w brzmieniu powołanego przepisu. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazano, że organ orzekający w przedmiocie odmowy wydania żądanych przez Bogdana Ś.-Z. dokumentów prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazał swojego ważnego interesu w domaganiu się wydania, wypisów z rejestru gruntów z dnia 27 listopada 2001 r. oraz z dnia 29 lipca 2002 r., mapy dyżurnej ewidencji gruntów stanowiącej załącznik do pisma jak też uwierzytelnionej kopii protokołu oględzin sporządzonego w dniu 10 września 2002 r. Nie jest “ważnym interesem strony" zamiar wystąpienia do Sądu administracyjnego ze skargą na decyzję. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ani przepisy szczególne/ nie uzależniają skuteczności złożenia skargi od dołączenia do niej oryginału /bądź uwierzytelnionego odpisu/ dokumentu. W przypadku konieczności skorzystania z takiego dowodu wystarczy wskazanie, gdzie taki dokument się znajduje. Skarżący jednocześnie nie tylko nie wykazał ale i nie wskazał innej okoliczności, która miałaby uzasadniać" ważny interes strony" w żądaniu uwierzytelnienia tego dokumentu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji kopia tego protokołu /bez poświadczenia za zgodność z oryginałem/ została przygotowana dla skarżącego. Prawidłowo także organ odmówił wydania z akt sprawy kserokopii wypisów z rejestru gruntów i mapy dyżurnej ewidencji. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje sposób uzyskiwania wypisów z ewidencji gruntów. Wydanie B. Ś.-Z. poświadczonego wypisu z ewidencji gruntów stanowiłoby zatem naruszenie przepisów prawa - ww. ustawy. Dodatkowo wskazać należy, że wydawanie stronie poświadczonych “za zgodność" odpisów dokumentów z akt sprawy nie może nastąpić wtedy, gdy dokument ten strona może uzyskać bezpośrednio od organu zobowiązanego - na podstawie innych przepisów prawa - do ich wydawania. Powyższe rozważania odnoszą się również do żądania wydania kopii mapy dyżurnej ewidencji gruntów. “Ważny interes strony" w żądaniu wydania kserokopii dokumentów nie może być także uzasadniony “utratą zaufania do organu administracji". Okoliczność ta - związana z błędnymi wpisami w ewidencji winna być rozstrzygana w odrębnym postępowaniu. Pełnomocnik Bogdana Ś.-Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, 7 oraz art. 51 pkt 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 i 73 par. 2 Kpa. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłącznie skupia się i analizuje art. 73 par. 2 Kpa, z całkowitym pominięciem istoty sprawy i prawa strony do posiadania i otrzymywania odpisów dokumentów jego dotyczących. Skarżący nie zgadza się z tezą że może sobie czynić odpisy i notatki z akt sprawy, podczas gdy druga strona Huta (...), czy Agencja Kapitałowo-Rozliczeniowa takowe otrzymuje. Naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji jest oczywiste, w stosunku do skarżącego naruszone zostały zasady sprawiedliwości społecznej a organy władzy publicznej zastosowały wobec niego prawo wybiórczo, skarżącemu ograniczyły dostęp do koniecznych i niezbędnych dokumentów. Każdy ma prawo dostępu do dotyczącego jego urzędowych dokumentów /art. 51 ust. 3 Konstytucji/ a także do sprostowania oraz usunięcia informacji niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą/art. 51 ust. 4 Konstytucji/. Zmiana władającego nieruchomością /Huta (...) - Agencja Kapitałowo-Rozliczeniowa/ o której zwrot ubiega się pierwotny właściciel tejże nieruchomości /Bogdan Ś.-Z./ nie może ograniczać uprawnień tego ostatniego do równego traktowania i jednakowego dostępu do urzędowych dokumentów jego przecież dotyczących. Skarżącemu przysługuje ochrona z tytułu pierwotnego prawa do gruntu, Skarb Państwa w drodze decyzji wywłaszczeniowej oraz Agencja Kapitałowo-Rozliczeniowa jako następca prawny Huty (...) posiada prawo wtórne, które może być zmienione ponieważ właściciel pierwotny nie wyzbył się tego prawo dobrowolnie. Ponadto zarzucono Sądowi nie uwzględnienie ogólnej zasady, że prawo nie zabrania wydania stronie odpisu dokumentu administracyjnego nawet bez potrzeby jego uwierzytelnienia, jeżeli jest to potrzebne tej stronie dla potrzeb prowadzonego postępowania. W tym zakresie strona powołała się na wyrok NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 23 stycznia 1998 r. I SA/Łd 770/96, cyt. “Ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 par. 2 in fine Kpa może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłanie ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej jednak tylko wtedy gdy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów wyżej wymienionych dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 par. 1 w zw. z art. 73 par. 2 in initio Kpa. W sprawie niniejszej nie tylko okoliczność odległości miejsca zamieszkania skarżącego, ale stan jego ubóstwa i zwyczajnego braku środków finansowych na odpłatne pozyskanie tych dokumentów /obywatel może sobie zamówić odpłatne sporządzenie wypisu i wyrysu/ uniemożliwia skarżącemu zrealizowanie żądania w innej formie. W dniu 17 listopada 2005 r. Bogdan Ś.-Z. złożył sporządzone osobiście pismo procesowe w, którym uzupełnił skargę kasacyjną o dodatkowe zarzuty. Podtrzymując zarzut naruszenia prawa materialnego art. 73 par. 2 Kpa przez błędna jego wykładnię, zaskarżonemu wyrokowi nadto zarzucono naruszenie art. 8 Kpa, art. 10 Kpa, art. 7 Kpa jak też art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy procesowej. Jednocześnie wskazał, że domagał się kopii dokumentów bez ich uwierzytelnienia. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Sądowi I instancji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przepisu art. 2, 7 oraz 51 pkt 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 i 73 par. 2 Kpa. Przystępując do oceny tak zgłoszonych zarzutów zauważyć należy, iż skarżący osobiście w piśmie procesowym złożonym do Sądu I instancji dnia 17 listopada 2005 r. rozszerzył zarzutu skargi kasacyjnej wniesionej przez jego pełnomocnika uzupełniając tym samym skargę kasacyjną. Jest to niedopuszczalne już po upływie terminu do jej wniesienia a ponadto rozszerzenie tych zarzutów nastąpiło w piśmie procesowym sporządzonym osobiście przez skarżącego gdy tymczasem ten środek odwoławczy winien być sporządzony tylko przez adwokata lub radcę prawnego /art. 175 par. 1 p.p.s.a./. Tym samym niedopuszczalne jest rozpoznawanie skargi kasacyjnej Bogdana Ś-Z. w kształcie rozszerzonym w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2005 r. Natomiast rozwinięcie i uzupełnienie uzasadnienia przedstawionych w skardze jego pełnomocnika zarzutów, zostało uwzględnione przez Sąd orzekający w sprawie. Przystępując zatem do rozpoznania wniesionej w tej sprawie przez pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 29 października 2005 r. skargi kasacyjnej należy uznać w okolicznościach tej sprawy, iż zawierała ona usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 51 Konstytucji zapewnia ochronę danych i informacji dotyczących przede wszystkim osób fizycznych i związany jest z prawem do prywatności. Według ust. 3 omawianego przepisu każdy ma prawo do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbioru danych. Ograniczenie tego prawa może określać ustawa. Zaś w ust. 4 tego przepisu wskazano, że każdy ma prawo żądania sprostowania i usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że konstytucja gwarantuje każdemu dostęp do dotyczących go dokumentów urzędowych i zbioru danych. Istnienie takiego dostępu pozwala zainteresowanemu na zgłoszenie żądania sprostowania niezgodnych z prawą lub niepełnych informacji lub nawet ich usunięcia. Ograniczenie prawa do dotyczących stronę urzędowych dokumentów o jakim mowa w powołanym wyżej art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określa w szczególności ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ w tym art. 73 Kpa dotyczący zakresu prawa strony wglądu do akt. W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów /par. 1/. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem /par. 2/. W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia praw materialnego art. 73 par. 2 Kpa podniesiony w skardze kasacyjnej. Choć jest to norma prawa procesowego lecz w rozpoznawanej sprawie stanowiła podstawę materialnoprawną działań organów administracji, które na jej podstawie podjęły zakwestionowane rozstrzygnięcie. Przepis ten jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej został niewłaściwie zastosowany w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w prawie strony do przeglądania akt sprawy o jakim mowa w art. 73 par. 1 Kpa mieści się zapoznanie z treścią wszystkich dokumentów, przejrzenie map, planów, notatek urzędowych jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów /odrysów/. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów a uwzględniając nowe techniki potwierdzonych kopii kserograficznych - pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 par. 2 Kpa odnośnie do uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy wymaga od strony ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący nie domagał się wydania mu uwierzytelnionych kopii wypisów z rejestru gruntu i mapy dyżurnej ewidencji gruntu. Natomiast zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji uznały, że skarżący domaga się właśnie takich uwierzytelnionych kopii. Natomiast jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2004 r., który wpłynął do organu 30 sierpnia 2004 r. strona domagała się kserokopii załączników tj. wypisu z rejestru gruntów i mapy dyżurnej ewidencji gruntów do pisma PWG.II.72211/12306/01/EKW/8930 z 30 listopada 2001 r. Nie ma tam żądania uwierzytelnienia tych dokumentów. Zatem zastosowanie przepisu 73 par. 2 Kpa i odmowa wydania tych dokumentów wobec braku i nie wykazania przez stronę ważnego interesu prawnego stanowi niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Domagając się wydania kserokopii ww. dokumentów skarżący nie musiał wykazywać się zatem ważnym interesem. Jednocześnie na marginesie czynionych wywodów zaznaczyć należy, że w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący przedstawił pismo Urzędu Gminy W.-B. /Wydziału Geodezji i Gospodarki nieruchomościami/ z dnia 18 października 2001 r. powołane również w skardze kasacyjnej, w którym odmówiono mu wydania wyrysu i wypisu działki ewidencyjnej 101/2 z obrębu 7-11-02 wobec faktu nie figurowania w rejestrze gruntów do przedmiotowej działki, stąd też wskazywanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na inne możliwości uzyskania spornych dokumentów niż z akt sprawy w okolicznościach tej sprawy jest nieusprawiedliwione. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przepis art. 7 Kpa nie jest przepisem prawa materialnego zaś normy art. 2 i 7 Konstytucji nie mogły zostać naruszone w tym postępowaniu. Konkludując podkreślić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zawiera wyżej wskazane usprawiedliwione podstawy pozwalając na eliminację z obrotu prawnego zaskarżony wyrok. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku par. 2 ust. 1 i 3 oraz par. 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.