II SA/Kr 671/02

Sygn. akt II SA/Kr 671 /02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Stanisław Biernat AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r, sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A.C. od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] grudnia 2001 r. znak [...] w sprawie odmowy pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł miesięcznie przez okres pół roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2001 r. A.C. nawiązując do swoich wcześniejszych podań z miesiąca lipca, sierpnia, września, października i listopada 2001 r. zwrócił się do Dyrekcji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. o udzielenie realnej pomocy materialnej, adekwatnej do sytuacji, w jakiej się znajduje, w postaci m. in. zasiłku okresowego w kwocie 477 zł miesięcznie przez okres pół roku. Stwierdził, że dotychczas Dyrekcja MOPR w K. odmawia mu realnej pomocy i mimo trudnej sytuacji życiowej ignoruje jego prośby, a pomoc ta wnioskodawcy się prawnie i faktycznie należy. A.C. zarzucił też, że poprzez osławione wywiady środowiskowe jest tylko szykanowany. Organ pierwszej instancji odmówił A.C. pomocy w formie zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł miesięcznie przez okres pół roku powołując jako podstawę prawną podjętej decyzji m.in. przepisy art. 31 ustawy o pomocy społecznej i wskazując, że pomoc taka nie może zostać udzielona z uwagi na ograniczone środki finansowe na realizację zadań zleconych i konieczność zapewnienia w pierwszej kolejności wypłaty świadczeń obligatoryjnych. Wskazano także, że z uwagi na trudną sytuację bytową strony, spowodowaną bezrobociem, w miesiącu październiku udzielono A.C. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z jego udziałem zgodnie z przepisami k.p.a., umożliwienie zapoznania się ze statutem i regulaminem MOPR w K., planem finansowym i wykonaniem budżetu za rok 2000 i 2001 oraz o przesłuchanie świadków na okoliczność bezzasadności odmowy przydzielania środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 z późn. zm.), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m.in. osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza 447 zł. Zasada ta obowiązuje wobec wszystkich pieniężnych świadczeń, w tym zasiłków okresowych przyznawanych na podstawie art. 31 tej samej ustawy. Z akt sprawy wiadomo, że A.C. posiada status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Nie osiąga żadnych własnych dochodów i jedynym źródłem jego utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Ma także zasądzone alimenty na dzieci, których to alimentów nie reguluje z uwagi na zupełny brak środków na ten cel. Z żoną pozostaje w separacji choć zamieszkuje z nią i dwojgiem dzieci we wspólnym mieszkaniu. Ze względu na brak możliwości, nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Kolegium uznało zatem, iż wnioskodawca bezsprzeczne spełnia ustawowe kryteria kwalifikujące go do uznaniowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłków okresowych. Organ odwoławczy podkreślił, że organy obu instancji nie negują że A.C. posiada podmiotowe prawo do żądanej przez niego pomocy. Zasadniczą przyczyną odmowy udzielenia stronie zasiłku okresowego w wysokości po 447 zł miesięcznie (przez okres sześciu miesięcy) jest jednak brak środków finansowych. Ze sprawozdania organu pierwszej instancji z dnia 27 listopada 2001 r. wynika, że organ ten na realizację wszystkich zadań zleconych w 2001 r. otrzymał (po zwiększeniu w drugim półroczu) dotację w wysokości 7.548.000 zł. Miesięcznie na wypłatę świadczeń o charakterze obowiązkowym potrzeba 750.000 zł. Posiadane środki nie pokrywają tego rodzaju świadczeń. Dlatego też organ w ramach realizacji zadań zleconych nie udziela w ogóle uznaniowych zasiłków okresowych. Wszelką pomoc uznaniową realizuje z funduszy własnych, w formie zasiłków celowych. Podniesiono przy tym, że stale wzrasta liczba osób i rodzin wymagających pieniężnej pomocy społecznej, a maleje wysokość przyznawanych świadczeń. Średnia kwota udzielonych zasiłków celowych wynosi około 64 zł. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji nie pozostawia A.C. bez żadnego wsparcia finansowego. Odwołujący się od kilku lat otrzymuje pomoc comiesięcznie. W miesiącu grudniu 2001 r. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na żywność. Przyznane zostały mu również obiady na okres od 2 stycznia 2002 r. do 30 czerwca 2002 r. w barze "J.". Pomocy w zadawalającym A.C. zakresie, mimo pełnego zrozumienia jego wyjątkowo trudnej sytuacji, organ pierwszej instancji nie może jednak udzielić z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych. Kolegium podniosło, że żądanie odwołującego się przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 89 K.p.a. Poza tym w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w prawie cywilnym reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Dodano także, że w sprawie z wniosku skarżącego odbyła się przed Kolegium Odwoławczym w dniu 19 czerwca 2001 r. rozprawa administracyjna z jego udziałem. Przedmiotem zaskarżenia była wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca A.C. pomocy, również w postaci zasiłku okresowego w kwocie po 400 zł, na okres trzech miesięcy. Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej, gdyż sytuacja odwołującego się, jego potrzeby i oczekiwania są utrwalone w materiale dowodowym i znane organom obydwu instancji. W skardze z dnia 7 marca 2002 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt: [...] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego - w tym rozprawy administracyjnej - przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego i gwarantowanego Konstytucją oraz konwencjami ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polską. Wskazał, że nie zostały uwzględnione jego żądania przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków oraz ustalenia przyczyn złośliwości i szykan ze strony organu pierwszej instancji. A.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznanie wadliwości prowadzonego w sprawie postępowania oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do prowadzenia postępowania odwoławczego na rozprawie jawnej z jego udziałem. Wniósł również o przesłanie stosownej sygnalizacji do Wojewody o złym i skrajnie stronniczym załatwianiu jego odwołań przez Kolegium, które w jego sprawach stało się spolegliwym doradcą prawnym organu pierwszej instancji, to znaczy Rady Miejskiej w K., z upoważnienia której działa Dyrektor MOPR w K. Skarżący zażądał również zobowiązania organu pierwszej instancji do udostępnienia mu danych, o które bezskutecznie dopomina się od kilku miesięcy, tj. statutu i regulaminu organizacyjnego MOPR, jak również budżetu i jego wykonania za 2000 i 2001 rok. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Organ administracji publicznej przeprowadza postępowanie wyjaśniające poza rozprawą w każdym przypadku, gdy nie istnieje żadna z przesłanek wymienionych w art. 89 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie występowała żadna z przesłanek wymienionych w tym artykule. Ponadto skarżący wniósł o przesłuchanie świadków - pracowników MOPR w K. bez bliższego określenia, na jakie okoliczności mają oni zostać przesłuchani. W ocenie Kolegium istotne okoliczności sprawy zebrane zostały w materiale dowodowym znajdującym się w aktach i nie budzą wątpliwości. Nie są również kwestionowane przez skarżącego, a zatem nie zachodzi zatem potrzeba wyznaczenia rozprawy. Kolegium podkreśliło, że A.C. ma prawo w każdym stadium postępowania wyjaśniającego zapoznawać się ze znajdującymi się w aktach dowodami oraz składać wnioski i wyjaśnienia, o czym był wielokrotnie informowany. Skarżący poza ogólnym zarzutem odmowy dostępu do akt nie wskazuje nawet aby np. w postępowaniu przed SKO czy też w postępowaniu przed organem pierwszej instancji odmówiono mu w konkretnej dacie prawa zapoznania się z aktami. Dlatego zarzut A.C., iż odmawia mu prawa zapoznania z dowodami znajdującymi się w sprawie nie jest zasadny. Kolegium nie podziela również podzielić poglądu skarżącego dotyczącego zasiłku okresowego jako świadczenia uznaniowego. Art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek okresowy może być przyznany osobom i rodzinom, gdy spełnią przesłanki z niego wynikające. Podobnie § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26 póz. 140) stanowi, że zasiłek okresowy może być przyznany z powodu braku możliwości zatrudnienia. Przytoczone przepisy nie zawierają kategorycznego stwierdzenia, że zasiłek okresowy "przyznaje się" w przypadku spełnienia wskazanych w nim przesłanek. Jest to zatem świadczenie uznaniowe przyznawane stosownie do możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że organ administracji może odmówić przyznania zasiłku okresowego osobie spełniającej wymogi do jego otrzymania z uwagi na brak środków finansowych. Wskazywany przez skarżącego art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowi, ze obywatel pozostający bez pracy nie ze swojej woli ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i forma określa ustawa. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. (SK 15/01, publ.: OTK z 2001 r., nr 8, póz. 252), że nie jest uprawniona taka interpretacja przepisu art. 67 ust.2 Konstytucji, z której wynikałoby indywidualne roszczenie o świadczenie przewidziane w każdej z form składających się na zabezpieczenie społeczne. Bezsporne jest, że skarżący jest osobą bezrobotną i nie uzyskuje żadnego dochodu poza świadczeniami z opieki społecznej. Kolegium ustaliło, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania skarżącemu decyzją z dnia [...] grudnia 2001 zasiłku okresowego w kwocie 447 zł miesięcznie przez okres pół roku jest brak środków finansowych. Posiadane przez MOPR w K. środki nie pokrywają w pełni świadczeń obligatoryjnych. Wszelką pomoc pieniężną o charakterze uznaniowym realizuje z funduszy własnych w formie zasiłków celowych, których wysokość uzależniona jest od posiadanych środków i ilości osób oczekujących pomocy. Kolegium zaznaczyło, że udzielanie skarżącemu pomocy społecznej w innej formie niż zasiłek okresowy nie jest pretekstem, jak twierdzi skarżący, dla odmowy przyznania mu zasiłku okresowego. Rozumiejąc trudną sytuację strony MOPR przyznaje pomoc w innej formie, skoro nie ma środków na przyznanie zasiłku okresowego. Na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. strony postępowania sądowoadministracyjnego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2002r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności, np. ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR, statutu i regulaminu organizacyjnego MOPR, czy też wystąpienia z postanowieniami sygnalizacyjnymi do Wojewody. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku okresowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. póz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje zarówno na etapie oceny stanu faktycznego, wykładni prawa, jak i kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "J." w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Decyzją Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] przyznano A.C. zasiłek celowy w kwocie 70 zł na żywność, decyzją Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] kwietnia 2001r., znak: [...] przyznano A.C. zasiłek celowy w kwocie 70 zł na zakup żywności i środków czystości. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 200 l r. Trybunał Konstytucyjny ITK SK 15/01 OTK 2001/S/252/. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba ewentualnego "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.