I SA/Wa 43/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005 r. sprawy ze skargi K.W., E.O., M.W. i W.K. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej w L. oddala skargę Skargą z dnia 24 października 2004 r. K.W., M.W., E.O. i W.K. wnieśli o uchylenie uchwały nr [...] Rady Miasta w L. z dnia [...] lipca 2004 r. dotyczącej likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej. Skarżący zarzucili Radzie Miasta naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) oraz §16, § 39 i § 40 statutu Miasta polegające na niedoręczeniu, w terminie statutowym radnym, programu sesji i projektów uchwał; brak przedmiotowej uchwały w programie sesji; wprowadzenie uchwały do programu sesji z wniosku tylko jednego radnego, bez wcześniejszej opinii Komisji Rady i Burmistrza i bez konsultacji z mieszkańcami jak też pozbawienie nieobecnych radnych od udziału w głosowaniu nad uchwałą. Do skargi załączono wezwanie skarżących do Rady Miasta L., z dnia 10 września 2004 r. o zaprzestanie naruszania prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta L., wnosząc o jej oddalenie i przedkładając statut, uchwałę i akta jej dotyczące, wyjaśniła, że w sprawie tej było już prowadzone postępowanie nadzorcze przez Wojewodę [...]. Wojewoda [...] uznał, że uchwała nie naruszyła prawa. Natomiast co do zastosowanej procedury to istotnie porządek obrad sesji zwołanej na [...] lipca 2004 r. wraz z projektami uchwał doręczono radnym dopiero w dniu [...] lipca 2004 r. jednakże radni nie zgłosili wniosku o odroczenie sesji z tego powodu zaś co do zarzutu obrazy § 16 ust. 3 statutu należy podnieść, iż przedmiotowa uchwała nie była ujęta w porządku co nie oznacza, że nie mogła być przedmiotem obrad. Zgodnie bowiem z § 22 Statutu Przewodniczący przedstawia Radzie porządek obrad, zaś z ust. 2 § 22 Statutu wynika, że na początku sesji każdy radny i Burmistrz może wystąpić z wnioskiem o uzupełnienie bądź zmianę w porządku obrad. Rada może wprowadzić zmiany lub uzupełnienia w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady. Takiej treści rozwiązanie przewiduje również art. 20 ust. la ustawy o samorządzie gminnym. Z protokołu z sesji wynika jednoznacznie, że po stwierdzeniu kworum Przewodniczący zapytał radnych, czy wnoszą uwagi do przedłożonego porządku obrad, a wówczas radny W.R. zaproponował, aby zrezygnować z punktu 8 (planowano dyskusję na temat kondycji finansowej ZGK) i zgłosił wniosek o umieszczenie w porządku obrad Sesji punktu o podjęciu uchwały w sprawie likwidacji ZGK. Zaproponowany porządek obrad z uwzględnieniem zgłoszonych propozycji przyjęto w stosunku: 9 radnych za przyjęciem porządku wraz ze zmianami, 2 radnych wstrzymało się od głosu, 3 radnych było przeciw, a więc, co nie budzi wątpliwości, kwalifikowaną większością głosów, o której mowa w art. 20 ust. la ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei poddana pod głosowanie uchwała o likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej została podjęta 7 głosami za, przy 2 głosach przeciw i 5 głosach wstrzymujących się, spełniając tym samym wymogi zwykłej większości, (przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu), określone w art. 14 ustawy samorządowej. Z tych względów nie znajduje też uzasadnienia zarzut, iżby zmiana porządku obrad odbyła się niezgodnie § 39 ust. l i 2 Statutu. Skoro też każdy radny (§ 22 ust. 2 Statutu) może wnosić o zmianę bądź uzupełnienie porządku obrad, to tym samym każdemu radnemu przysługuje w takiej sytuacji inicjatywa uchwałodawcza, a wówczas nie ma zastosowania § 38 ust. 2 Statutu, podług którego, w przypadku podjęcia inicjatywy uchwałodawczej przez radnego projekt uchwały wymaga poparcia co najmniej 1/3 ustawowego składu rady, to jest 5 osób. Należy podnieść, że wprawdzie z § 39 pkt 3 Statutu wynika, że projekty uchwał opiniują właściwe komisje i Burmistrz, jednak od zasady tej przewidziano odstępstwo w § 42 Statutu według którego w sprawach nie cierpiących zwłoki ujętych w porządku obrad, Rada może podejmować uchwały, których projekty nie spełniają wymogów określonych w § 39. Innymi słowy Rada decyduje, czy przyjmie dany projekt, czy też nie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Adminsitracyjnym skarżący K.W. wyjaśnił, że był pracownikiem zlikwidowanego Zakładu Gospodarki Komunalnej, a obecnie pozostając bez pracy, wniósł sprawę do właściwego sądu pracy. Natomiast obecny Przewodniczący Rady Miasta L. – T.J. oświadczył, iż likwidacja Zakładu Gospodarki Komunalnej miała podłoże ekonomiczne, a w jej miejsce utworzono Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej jako gospodarstwo pomocnicze Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Stosownie do przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Mając na względzie, że skarżący nie reprezentowali grupy mieszkańców, skargę złożyli w imieniu własnym. Każda skarga wniesiona na wskazanej podstawie musi spełniać dwa warunki skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, a uchwała lub zarządzenie musza dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. W sprawie tej nie została wykazana żadna z tych przesłanek. Zgodnie z istniejącym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pojęcie "interes prawny" użyte w art. 101 ust. 1 ustawy, rozumie się interes grupowy, zbiorowy, a więc publiczny. Można tu posłużyć się tezą wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/96 (NSA 1996/3/152) "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.t., to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących" lub też wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. III RN 42/02 OSNP 2004/7/114 "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. - w wersji obowiązującej w 2001 r.) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym" Tymczasem skarżący wykazali jedynie, że w ich interesie leżało utrzymanie poprzedniej organizacyjnej struktury miasta, a więc dalsze funkcjonowanie Zakładu Gospodarki Komunalnej. Nie jest to wystarczająca przesłanka gdyż dla skutecznego domagania się uchylenia takiej uchwały należało wykazać, że likwidacja Zakładu naruszała w sposób realny porządek prawny lub interes społeczny. Z protokołu sesji wynika, że przyczynami likwidacji Zakładu były względy ekonomiczne i wręcz w interesie Gminy miejskiej i ich mieszkańców leżało stworzyć w miejsce Zakładu własnego, samodzielnej finansowo jednostki organizacyjnej. O ile sposób realizacji uchwały narusza prawo poszczególnych osób, w tym skarżących – są otoczeni ochroną przepisów prawa pracy lub prawa cywilnego, którą mogą realizować przed sądami powszechnymi. W ocenie Sądu doszło do nieuzasadnionego utożsamienia interesu własnego skarżących z interesem lokalnej społeczności. Zakład Gospodarki Komunalnej jak wynika z protokołu sesji został powołany jako zakład budżetowy Urzędu Miasta celem świadczenia usług na rzecz mieszkańców L. Oznacza to, że zakład powstał i funkcjonował na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zmianami). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, a stosownie do art. 3 iż jednostki te mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej w drodze umowy na zasadach ogólnych z uwzględnieniem obowiązujących przepisów o finansach publicznych, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z cytowanych przepisów wynika, że gospodarka komunalna gminy to jej obowiązek, który może być realizowany w różny sposób poprzez przyjęte zarządzenie organizacyjne. Organizacja usług jest sprawą wewnętrzną jednostek samorządu terytorialnego. Uchwały podejmowane przez organy gminy w takich sprawach dotyczą spraw wewnętrznych. W utrwalonej judykaturze przyjęto, że uchwały z zakresu administracji publicznej, w których dopuszczone są skargi, przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie, to skargi na uchwały skierowane przez organy gminy na zewnątrz. Przepis więc wyklucza dopuszczalność skargi na akty dotyczące struktury wewnętrznej - organizacyjnej gminy. Tu należy powołać się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. (III AZP 30/92 – OSNCP 1993 Nr 7-9 poz. 122), uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 – (III AZP 32/92 –OSNCP 1993 Nr 7-8 poz. 118) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. (III ARN 76/94 OSNAP 1995/11/128). Sąd uznał, że taki właśnie charakter miała uchwała podjęta przez radnych w dniu [...] lipca 2004 r., a więc nie należała do spraw objętych administracją publiczną. W ten sposób nie została spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o dopuszczalności skargi powszechnej. Przesądzając o braku czynnej legitymacji procesowej skarżących w tej sprawie, Sąd nie badał zarzutów skargi co do sposobu zwołania i przebiegu sesji Rady Miasta L. w dniu [...] lipca 2004 r. Z przytoczonych też względów Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skargę oddalił.